ai fini della qualificazione di un bene come appartenente al patrimonio indisponibile di un ente pubblico, ai sensi dell’articolo 826 c.c., comma 3, la destinazione a un pubblico servizio, che tale indisponibilita’ connota, deve risultare da un duplice ordine di requisiti, quello c.d. “soggettivo” costituito da una manifestazione di volonta’ dell’ente proprietario, espressa in un atto amministrativo ad hoc, con il quale il bene sia stato destinato al soddisfacimento di un’esigenza della collettivita’, e quello “oggettivo”, che ricorre nei casi in cui tale destinazione al pubblico interesse sia stata concretamente attuata.
Corte di Cassazione, Sezione 2 civile Sentenza 14 giugno 2018, n. 15621
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE SECONDA CIVILE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. PETITTI Stefano – Presidente
Dott. BELLINI Ugo – Consigliere
Dott. TEDESCO Giuseppe – rel. Consigliere
Dott. CASADONTE Annamaria – Consigliere
Dott. CORTESI Francesco – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso iscritto al n. 22821/2013 R.G. proposto da:
COMUNE DI PORTOFERRAIO, rappresentato e difeso, in forza di procura speciale a margine del ricorso, dall’avv. (OMISSIS), con domicilio eletto in (OMISSIS), presso lo studio dell’avv. (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), (OMISSIS), ” (OMISSIS) S.r.l.”, rappresentati e difesi, in forza di procura speciale a margine del controricorso, dagli avv. (OMISSIS), con domicilio eletto in (OMISSIS), presso lo studio dell’avv. (OMISSIS);
– controricorrenti incidentali –
avverso la sentenza della Corte d’appello di Firenze n. 343, depositata il 26 febbraio 2013.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 15 gennaio 2018 dal Consigliere Tedesco Giuseppe;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale Dott. SERVELLO Gianfranco che ha concluso per il rigetto del ricorso principale e per l’inammissibilita’ del ricorso incidentale;
uditi gli avv. (OMISSIS), su delega, per il ricorrente principale e l’avv. (OMISSIS) per i ricorrenti incidentali.
FATTI DI CAUSA
1. Il Comune di Portoferraio chiamava in giudizio (OMISSIS), (OMISSIS) e la (OMISSIS) S.r.l., rivendicando la proprieta’ di un’area appartenente al patrimonio indisponibile del Comune, gia’ oggetto di concessione a favore di privati, e degli edifici realizzati su tale area.
Il Comune di Portoferraio precisava che vi era stata una prima concessione del 1949, che imponeva al concessionario la costruzione di un locale di pubblico ritrovo; che il concessionario aveva poi disposto dei propri diritti con un negozio di diritto privato, al che aveva fatto seguito, da parte dell’amministrazione comunale, una deliberazione del 1956, che modificava, sotto il profilo soggettivo, la concessione originaria, che era modificata anche oggettivamente, perche’ contemplava una superficie piu’ ampia e perche’ consentiva la costruzione di un nuovo fabbricato, ferma restando la durata originaria di 25 anni.
I convenuti si costituivano e proponevano domanda riconvenzionale di usucapione della proprieta’ delle costruzioni realizzate sul suolo oggetto di concessione.
Il tribunale dichiarava la nullita’ della citazione a causa della mancanza della deliberazione della giunta comunale, di autorizzazione del sindaco a stare in giudizio, e rigettava la domanda riconvenzionale di usucapione.
2. Contro la sentenza proponevano appello principale i convenuti e appello incidentale il Comune di Portoferraio.
La Corte d’appello di Firenze revocava la dichiarazione di nullita’ della citazione, ma rigettava nel merito la domanda del Comune.
La corte di merito accoglieva la domanda dei convenuti, dichiarando acquisita per usucapione la proprieta’ superficiaria dei manufatti edificati sul suolo oggetto di concessione.
In particolare la corte distrettuale:
a) accertava che esisteva la deliberazione della giunta comunale che autorizzava il sindaco a stare in giudizio: quindi riteneva legittima la produzione di tale delibera in grado d’appello;
b) riteneva che i rapporti fra le parti fossero regolati solo dalla concessione del 1956, escludendo la rilevanza della concessione del 1949;
c) riteneva che la porzione di giardino pubblico, nonostante la sua originaria connotazione di bene destinato a pubblico servizio, avesse perduto tale destinazione, in conseguenza della “permanente occupazione della suddetta porzione di giardino pubblico con opere stabili destinate ad attivita’ private, risalente all’anno 1955 e mai cessata”;
d) che la perdita della destinazione al pubblico servizio trovava conferma nel provvedimento assunto dal Comune di Portoferraio nel 1984, che aveva infine trasferito il bene al patrimonio disponibile;
e) riteneva che tale provvedimento avesse solo funzione ricognitiva della effettiva condizione del bene, quale sedime delle costruzioni dei convenuti fin dall’origine;
f) da tali premesse la corte di merito deduceva che “dal gennaio 1995 era dunque ipotizzabile, in riferimento agli immobili costruiti sul terreno con il consenso e l’autorizzazione del proprietario del terreno stesso, l’esercizio di uno ius edificandi con l’acquisizione della proprieta’ superficiaria dei beni edificati ai sensi dell’articolo 952 c.c., comma 1”.
3. Per la cassazione della sentenza il Comune di Portoferraio ha proposto ricorso sulla base di quattro motivi.
Gli intimati hanno resistito con controricorso, contenente ricorso incidentale condizionato.
Il Comune di Portoferraio ha a sua volta depositato controricorso al ricorso incidentale, eccependone la tardivita’.
Entrambe le parti hanno depositato memorie ai sensi dell’articolo 378 c.p.c..
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Il primo motivo denuncia insufficiente e contraddittoria motivazione su un fatto controverso e decisivo per il giudizio (articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 5) e violazione e falsa applicazione degli articoli 822 e 823 c.c., e articolo 826 c.c., comma 3, (articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3).
La sentenza e’ censurata per avere ritenuto che i rapporti fra comune e concessionario fossero regolati solo dalla concessione del 1956 e non anche dalla concessione del 1949.
Il secondo motivo denuncia violazione e falsa applicazione degli articoli 952 e 1158 c.c., nonche’ degli articoli 822 e 823 c.c., articolo 826 c.c., comma 3, (articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3).
Si censura la decisione per avere ritenuto che i beni oggetto di concessione, in dipendenza della stabile occupazione con opere destinate ad attivita’ private, risalente al 1955, avessero gia’ da allora perduto l’effettiva destinazione a servizio pubblico.
Il ricorrente sostiene che tale destinazione non era venuta meno, perche’ i manufatti realizzati dal concessionario partecipavano in via strumentale alla natura e alla destinazione del terreno a pubblico servizio.
Il terzo motivo denuncia violazione e falsa applicazione degli articoli 952 e 1158 c.c., nonche’ degli articoli 822 e 823 c.c., articolo 826 c.c., comma 3, per avere la corte d’appello riconosciuto che il possesso utile per l’usucapione avesse incominciato a decorrere dal 1955, in coincidenza con la permanente occupazione della relativa porzione di giardino pubblico con opere stabili destinate ad attivita’ private di bar e ristorante (articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3).
Il quarto motivo denuncia violazione e falsa applicazione degli articoli 952 e 1158 c.c. e degli articoli 822 e 823 c.c., articolo 826 c.c., comma 3, per avere la corte d’appello riconosciuto l’usucapione anche del manufatto realizzato in base alla concessione del 1949, che prevedeva l’edificazione non come facolta’, ma come obbligo del concessionario (articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3).
2. Il primo motivo e’ infondato. La corte d’appello ha esaminato i due provvedimenti del 1949 e del 1956 e ne ha desunto che il secondo non era collegato al primo. Al fine di giustificare tale conclusione essa ha posto l’accento sulla diversita’ delle superfici delle due concessioni, sul fatto che la seconda concessione decorreva dall’1 gennaio 1955 e non prevedeva un termine di scadenza, sul fatto che solo la concessione del 1956 era stata interessata dalle diverse volture intervenute nel corso degli anni.
Cio’ posto e’ chiaro che il motivo in esame non denuncia ne’ una violazione di legge, ne’ un vizio di motivazione (del resto neanche proponibile sulla base dell’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 5, applicabile ratione temporis), ma propone una interpretazione dei due provvedimenti diversa da quella data dalla corte d’appello.
“L’interpretazione di un atto amministrativo costituisce un apprezzamento di fatto attribuito al giudice di merito e sottratto al controllo di legittimita’ se immune da errori di diritto ed adeguatamente motivato” (Cass. n. 696/2006).
3. Il secondo motivo e’ fondato. La corte d’appello ha richiamato il principio, costantemente affermato nella giurisprudenza di questa Suprema Corte, secondo cui, ai fini della qualificazione di un bene come appartenente al patrimonio indisponibile di un ente pubblico, ai sensi dell’articolo 826 c.c., comma 3, la destinazione a un pubblico servizio, che tale indisponibilita’ connota, deve risultare da un duplice ordine di requisiti, quello c.d. “soggettivo” costituito da una manifestazione di volonta’ dell’ente proprietario, espressa in un atto amministrativo ad hoc, con il quale il bene sia stato destinato al soddisfacimento di un’esigenza della collettivita’, e quello “oggettivo”, che ricorre nei casi in cui tale destinazione al pubblico interesse sia stata concretamente attuata (Cass., S.U. n. 6019/2016, conf. n. 24433/2009; n. 14865/2006).
Nello stesso tempo, pero’, la corte d’appello non ha considerato che, nella specie, non si discuteva dell’originaria appartenenza del giardino al patrimonio indisponibile del comune, ma della cessazione di tale appartenenza, originariamente sussistente e data per pacifica dalla stessa corte di merito.
Invero, se per l’assunzione della qualita’ di bene patrimoniale indisponibile e’ necessario il duplice requisito delle volonta’ e della concreta destinazione da parte dell’ente proprietario del bene ad un pubblico servizio, analogamente ed in senso inverso deve esigersi, “perche’ possa configurarsi una dismissione di tale qualita’ e la conseguente regressione al patrimonio disponibile, una manifestazione di volonta’ in tal senso espressa con un atto amministrativo, oltre alla materiale cessazione della destinazione del servizio cui il bene era destinato” (Cass., S.U., n. 4430/2014).
E’ stato anche chiarito che “qualora un terreno appartenente al patrimonio indisponibile dello Stato (nella specie, area inclusa in un centro di addestramento del Ministero della difesa), venga dato in concessione al privato, per sfalcio d’erbe e scavo di piante, il verificarsi di un temporaneo sfruttamento a fini agricoli non puo’ implicare ne’ tacita declassificazione del terreno medesimo a bene patrimoniale disponibile, essendo all’uopo necessari atti univoci dell’amministrazione, incompatibili con la conservazione della destinazione pubblica, ne’ tacita trasformazione del rapporto di concessione in affitto di fondo rustico, in considerazione della forma scritta richiesta ad substantiam per i contratti in cui sia parte l’amministrazione” (Cass. n. 1889/1989).
Consegue dalla congiunta considerazione di tali principi che, diversamente da quanto ha affermato a corte d’appello, la possibilita’ accordata al concessionario, di edificare sul suolo oggetto di concessione, non costituiva argomento sufficiente per sostenere, per cio’ solo, che il giardino avesse perduto la originaria destinazione a pubblico servizio.
4. L’accoglimento del secondo motivo comporta l’assorbimento del terzo motivo e del quarto motivo.
5. Infine le deduzioni svolte a partire dalla fine di pag. 25 del ricorso sono inammissibili, perche’ riguardano domande ritenute assorbite dalla corte d’appello e, quindi, non decise.
6. L’unico motivo del ricorso incidentale censura la sentenza per avere ritenuto ammissibile in grado d’appello la produzione della deliberazione della giunta comunale che autorizzava il sindaco a stare in giudizio.
In proposito deve innanzitutto chiarirsi che e’ infondata l’eccezione di tardivita’ del controricorso, sollevata dal Comune di Portoferraio in base al rilievo che il ricorso principale e’ stato notificato il 10 ottobre 2013, con la conseguenza che il controricorso doveva essere notificato il 19 novembre 2003, entro venti giorni dal termine stabilito per il deposito del ricorso, coincidente con il 30 ottobre 2013.
Infatti il termine per il deposito del ricorso e’ fatto decorrere dalla consegna del ricorso per la notificazione, avvenuta il 10 ottobre 2013, mentre il termine decorre dalla ricezione: “La distinzione dei momenti di perfezionamento della notifica per il notificante e il destinatario dell’atto, risultante dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, trova applicazione solo quando dall’intempestivo esito del procedimento notificatorio, per la parte di questo sottratta alla disponibilita’ del notificante, potrebbero derivare conseguenze negative per il notificante, quale la decadenza conseguente al tardivo compimento di attivita’ riferibile all’ufficiale giudiziario, non anche quando la norma preveda che un termine debba decorrere o un altro adempimento debba essere compiuto dal tempo dell’avvenuta notificazione, come per il deposito del ricorso per cassazione e del controricorso, dovendo essa in tal caso intendersi per entrambe le parti perfezionata, come si ricava dal tenore testuale dell’articolo 369 c.p.c., al momento della ricezione dell’atto da parte del destinatario, contro cui l’impugnazione e’ rivolta” (Cass. n. 24346/2013).
Benche’ ammissibile il ricorso incidentale e’ infondato: “L’autorizzazione a stare in giudizio e’ condizione di efficacia e non requisito di validita’ della costituzione in giudizio dell’ente pubblico e puo’, quindi, intervenire anche in corso di causa, sanando retroattivamente le irregolarita’ inficianti la precedente fase del procedimento stesso, salvo che sul punto sia intervenuto il giudicato” (Cass. n. 14459/2014; conf. 14423/2013; n. 2744/2007; n. 1964/1995).
5. In conclusione dei motivi del ricorso principale e’ rigettato il primo, e’ accolto il secondo, sono assorbiti il terzo e il quarto.
E’ rigettato il ricorso incidentale.
La sentenza impugnata e’ cassata in relazione al motivo del ricorso principale accolto, con rinvio ad altra sezione della Corte d’appello di Firenze, che provvedera’ a nuovo esame attenendosi ai principi di cui sopra e regolera’ le spese del presente giudizio di legittimita’.
Poiche’ il ricorso incidentale e’ stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed e’ rigettato, sussistono le condizioni per dare atto – ai sensi della L. 24 dicembre 2012, n. 228, articolo 1, comma 17, (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilita’ 2013), che ha aggiunto l’articolo 13, comma 1- quater, del testo unico di cui al Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115 – della sussistenza dell’obbligo del versamento, da parte del ricorrente incidentale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.
P.Q.M.
rigetta il primo motivo del ricorso principale; accoglie il secondo motivo dello stesso ricorso principale; dichiara assorbiti il terzo e il quarto motivo; rigetta il ricorso incidentale; cassa la sentenza in relazione al motivo del ricorso principale accolto; rinvia ad altra sezione della Corte d’Appello di Firenze anche per le spese del presente giudizio di legittimita’;
dichiara ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1-quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, articolo 1, comma 17, la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente incidentale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso articolo 13, comma 1-bis.