Contratti pubblica amministrazione forma prescritta dalla legge

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In tema di assunzione di obbligazioni da parte degli enti locali, qualora le obbligazioni siano state assunte senza un previo contratto e senza l’osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dello stesso, al di fuori delle norme c.d. ad evidenza pubblica, insorge un rapporto obbligatorio direttamente tra chi abbia fornito la prestazione e l’amministratore o il funzionario inadempiente che l’abbia consentita. Ne consegue che, potendo il terzo interessato agire nei confronti del funzionario, per la mancanza dell’elemento della sussidiarietà, non è ammissibile l’azione di ingiustificato arricchimento nei confronti dell’ente locale, il quale può soltanto riconoscere “a posteriori”, ex art. 194 d. lgs. n. 267 del 2000 – nei limiti dell’utilità dell’arricchimento puntualmente dedotto e dimostrato – il debito fuori bilancio. Tale riconoscimento deve avvenire espressamente, con apposita deliberazione dell’organo competente, e non può essere desunto dal mero comportamento degli organi rappresentativi dell’ente, insufficiente ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico finanziaria dell’ente e con le scelte amministrative.

Tribunale|Rieti|Civile|Sentenza|11 gennaio 2020| n. 8

Data udienza 10 gennaio 2020

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

TRIBUNALE ORDINARIO di RIETI

SEZIONE CIVILE

Il Tribunale in composizione monocratica, nella persona del Giudice dott. Gianluca Morabito, ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nelle cause civili di I Grado riunite ed iscritte ai nn. r.g. 1696/15 e 1697/15, promosse da:

COMUNE DI LONGONE SABINO (C.F. (…)), con il patrocinio dell’avv. Em.Ve., elettivamente domiciliato presso il suo studio in Rieti, Largo (…), come da procura alle liti in calce agli atti di opposizione

OPPONENTE

contro

LU.GI. (C.F. GMGLGU60M21H282S), con il patrocinio dell’avv. Ro.Gi., elettivamente domiciliato presso il suo studio in Rieti, via (…), come da procura in calce alle comparse di costituzione e risposta

OPPOSTO

FATTO E DIRITTO

Con un primo atto di citazione ritualmente notificato il Comune di Longone Sabino proponeva opposizione avverso il decreto ingiuntivo provvisoriamente esecutivo del Tribunale di Rieti n. 359/15, con cui gli era stato ingiunto di pagare all’arch. Lu.Gi. la somma di Euro 14.000,00, oltre interessi e spese della procedura monitoria, a titolo di compensi professionali asseritamente dovuti a fronte della prestazione, da parte del professionista, dell’opera di coordinamento della sicurezza (progettazione ed esecuzione) per il recupero e risanamento centri storici ex D.G.R.L. 354/04 presso il Comune di Longone Sabino, come da fattura n. 2 del 04.02.2014 e come da determinazione dirigenziale di liquidazione n. 091 del 21.11.2013 e determinazione n. 115 del 31.12.2013.

A fondamento dell’opposizione il Comune deduceva, tra l’altro, la nullità del contratto da cui traeva origine il credito azionato, in quanto privo della forma scritta ad substantiam, trattandosi di contratto in essere tra privato e pubblica amministrazione, la genericità del relativo impegno di spesa e l’inidoneità dello stesso ad integrare un valido provvedimento di spesa quale ulteriore necessario presupposto per la costituzione di un rapporto obbligatorio con la pubblica amministrazione, difettando l’indicazione e la puntuale quantificazione del compenso spettante al professionista per il coordinamento della sicurezza.

Concludeva l’ente perché previa declaratoria dell’insussistenza dei presupposti di cui all’art. 642 c.p.c. e conseguente revoca della concessione della provvisoria esecuzione, il Tribunale accogliesse la proposta opposizione e, per l’effetto, revocasse il decreto ingiuntivo opposto.

Con un secondo atto di citazione ritualmente notificato il Comune di Longone Sabino proponeva opposizione avverso il decreto ingiuntivo del Tribunale di Rieti n. 413/15 con cui gli era stato ingiunto di pagare all’arch. Lu.Gi. la somma di Euro 16.900,00, oltre interessi e spese della procedura monitoria, a titolo di compensi professionali asseritamente dovuti a fronte della prestazione, da parte del professionista, dell’opera di direzione dei lavori per il recupero e risanamento centri storici ex D.G.R.L. 354/04 presso il Comune di Longone Sabino, come da fattura n. 1 del 24.01.2014 e come da determinazione dirigenziale di liquidazione n. 090 del 21.11.2013.

A fondamento della proposta opposizione il Comune formulava argomentazioni identiche a quelle già rassegnate nella precedente opposizione, concludendo perché il Tribunale accogliesse l’opposizione medesima, per l’effetto, revocasse il decreto ingiuntivo opposto e in ogni caso accertasse negativamente la pretesa fatta valere dal professionista.

In entrambi i giudizio si costituiva l’arch. Lu.Gi., chiedendo il rigetto delle opposizioni in quanto infondate in fatto e in diritto e la conseguente conferma dei decreti ingiuntivi opposti.

Con provvedimento del 09.03.2016 era sospesa la provvisoria esecuzione del decreto ingiuntivo n. 359/15, avendo il giudice ritenuto “…sussistenti i gravi motivi posti a fondamento della istanza, essendo stato emesso il decreto ingiuntivo in accoglimento della domanda di adempimento contrattuale e ritenendosi il fumus di fondatezza dell’eccezione di nullità del contratto sollevata dall’opponente”.

Con ordinanza del 01.07.2016 era disposta la riunione dei giudizi, in ragione della connessione oggettiva e soggettiva tra gli stessi.

Con provvedimento del 23.11.2016 il Tribunale, richiamate le motivazioni già poste a fondamento del provvedimento con cui era stata sospesa la provvisoria esecuzione del decreto ingiuntivo n. 359/15 e ritenuta la pronta soluzione della questione relativa alla nullità del contratto intercorso tra il professionista e la pubblica amministrazione, respingeva l’istanza di concessione della provvisoria esecuzione del decreto ingiuntivo n. 413/15, assegnava i termini ex art. 183 c.p.c. e rinviava per l’ammissione delle prove.

In difetto di istanze istruttorie, le cause venivano trattenute una prima volta in decisione all’udienza del 28.11.2019, previa assegnazione dei termini di legge per il deposito di conclusionali e repliche.

Rimessi i fascicoli sul ruolo al fine di acquisire la visibilità del fascicolo d’ufficio relativo al giudizio n. 1697/15, nonché di quello relativo alla fase monitoria, le cause venivano, infine, trattenute definitivamente in decisione all’udienza del 17.12.2019, con rinunzia dei difensori all’assegnazione di nuovi termini ex art. 190 c.p.c..

Ciò posto, entrambe le opposizioni – che si fondano su identici motivi – sono fondate e meritano accoglimento, per le ragioni di seguito esposte.

Va premesso in linea generale che in tema di onere della prova dell’adempimento delle obbligazioni ex artt. 1218 ss. c.c., alla luce dell’orientamento ormai pacifico della Corte di Cassazione (v. Cass. civ., SS.UU., n. 13533/01; Sez. L. , n. 2387/04; Sez. III, n. 20073/04; Sez. II, n. 9351/07;) il creditore che agisca per l’adempimento è tenuto a fornire la prova del titolo e della esigibilità della prestazione richiesta, potendo limitarsi ad allegare l’altrui inadempimento.

Graverà, viceversa, sul debitore – in applicazione di principi di persistenza del diritto di credito e di vicinanza dell’onere della prova – l’onere di provare il fatto estintivo dell’obbligazione, costituito dall’adempimento.

Tanto premesso, nella fattispecie il titolo delle pretese creditorie azionate in giudizio nei confronti del Comune di Longone Sabino sarebbe costituito, ad avviso di parte opposta, esclusivamente dalla determinazione dirigenziale di liquidazione n. 091 del 21.11.2013 e dalla determinazione n. 115 del 31.12.2013 (quanto al decreto ingiuntivo n. 359/15, da cui è scaturito il giudizio n. 1696/15), nonché dalla determinazione dirigenziale n. 090 del 21.11.2013 (quanto al decreto ingiuntivo n. 413/15, da cui è scaturito il giudizio n. 1697/15), atteso che ad un attento esame delle due comparse di risposta, la difesa dell’arch. Gi. non contesta la mancata stipula di contratti d’opera professionale in forma scritta inter partes, tanto che proprio sulla base di tale presupposto – da ritenersi, quindi, pacifico tra le parti – il professionista formula le domande riconvenzionali ex art. 2041 c.c. (su cui v. infra).

A tal riguardo deve, peraltro, tornare a ribadirsi il principio generale secondo cui i contratti tra privati e pubblica amministrazione devono essere stipulati in forma scritta, a pena di nullità insanabile (v., tra le tante, Cass. civ., Sez. I, n. 24679/13; n. 7297/09), laddove nel caso che ci occupa è pacifica (come si accennava poc’anzi) la mancata stipula in forma scritta dei contratti – anch’essi da ritenersi soggetti a tale regola, producendo i propri effetti in capo ad una pubblica amministrazione – tra il Comune opponente e l’arch. Gi., dal che segue l’inevitabile reiezione di entrambe le pretese azionate in sede monitoria dal professionista opposto, stante la nullità insanabile dei contratti medesimi.

Stante quanto sopra, le proposte opposizioni dovranno essere accolte, con conseguente revoca dei decreti ingiuntivi opposti, nulla essendo dovuto in favore dell’arch. Gi. per i titoli dallo stesso azionati in sede mo nitoria, per le ragioni sopra esposte.

Le domande riconvenzionali (principale e subordinata) di arricchimento senza causa, pure avanzate da parte opposta in entrambi i giudizi risultano, infine, improponibili e tali devono essere dichiarate, per difetto del requisito della sussidiarietà ex art. 2042 c.c..

Il caso di specie risulta, invero, integralmente regolato dall’articolo 191 del D. Lgs. 267 del 2000, il cui IV co., nello stabilire che ove l’acquisizione di beni e servizi da parte degli enti locali sia avvenuta in violazione della disciplina pubblicistica scolpita dai precedenti I, II e III co., il rapporto non si instaura con l’Ente, ma direttamente con il funzionario o amministratore che abbia richiesto o consentito la prestazione, con conseguente attribuzione al prestatore dell’azione diretta nei confronti del funzionario o amministratore medesimo, esclude che possa esercitarsi l’azione di arricchimento nei confronti della Amministrazione, per carenza del necessario requisito della sussidiarietà.

A conferma di quanto sopra, la disposizione in commento è stata interpretata dalla giurisprudenza di legittimità nel senso che “In tema di assunzione di obbligazioni da parte degli enti locali, qualora le obbligazioni siano state assunte senza un previo contratto e senza l’osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dello stesso, al di fuori delle norme c.d. ad evidenza pubblica, insorge un rapporto obbligatorio direttamente tra chi abbia fornito la prestazione e l’amministratore o il funzionario inadempiente che l’abbia consentita. Ne consegue che, potendo il terzo interessato agire nei confronti del funzionario, per la mancanza dell’elemento della sussidiarietà, non è ammissibile l’azione di ingiustificato arricchimento nei confronti dell’ente locale, il quale può soltanto riconoscere “a posteriori”, ex art. 194 d. lgs. n. 267 del 2000 – nei limiti dell’utilità dell’arricchimento puntualmente dedotto e dimostrato – il debito fuori bilancio. Tale riconoscimento deve avvenire espressamente, con apposita deliberazione dell’organo competente, e non può essere desunto dal mero comportamento degli organi rappresentativi dell’ente, insufficiente ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico finanziaria dell’ente e con le scelte amministrative” (Cass. civ., Sez. I, 30109/18; n. 15415/18; n. 29988/18; Sez. III, n. 12608/17).

Alla stregua della sopra richiamata impostazione giurisprudenziale, nel caso che ci occupa dovrà essere, in definitiva, senz’altro dichiarata l’improponibilità delle domande riconvenzionali in commento, per difetto del requisito di sussidiarietà ex art. 2042 c.c. – in assenza di qualsiasi riconoscimento “a posteriori” ex art. 194 D.Lgs. n. 267/00 da parte dell’amministrazione -, ben potendo parte opposta agire direttamente nei confronti del funzionario o dei funzionari inadempienti che hanno richiesto o consentito l’esecuzione delle prestazioni oggetto dei presenti giudizi.

Anche a voler prescindere dalle superiori considerazioni, le domande risulterebbero in ogni caso infondate nel merito, per le ragioni di seguito esposte.

Va premesso che ad avviso delle giurisprudenza di legittimità, l’azione di indebito arricchimento nei confronti della P.A. differisce da quella ordinaria, in quanto presuppone non solo il fatto materiale dell’esecuzione di un’opera o di una prestazione vantaggiosa per l’Amministrazione stessa, ma anche il riconoscimento, da parte di questa, dell’utilità dell’opera o della prestazione.

Tale riconoscimento, che sostituisce il requisito dell’arricchimento previsto dall’art. 2041 c.c. nei rapporti tra privati, può avvenire in maniera esplicita, cioè con un atto formale, oppure risultare in modo implicito da atti o comportamenti della P.A. dai quali si desuma inequivocabilmente un effettuato giudizio positivo circa il vantaggio o l’utilità della prestazione promanante da organi rappresentativi dell’amministrazione interessata, mentre non può essere desunto dalla mera acquisizione e successiva utilizzazione della prestazione stessa.

Siffatto giudizio positivo, in ragione dei limiti posti dall’art. 4 della legge n. 2248 all. E del 1865, è riservato esclusivamente alla P.A. e non può essere effettuato dal giudice ordinario, che può solo accertare se e in quale misura l’opera o la prestazione del terzo siano state effettivamente utilizzate (sui temi sopra affrontati si veda, tra le tante, Cass. civ., sez. III, n. 25156 del 14.10.2008).

Come si accennava poc’anzi, peraltro, nei rapporti (quale è quello che ci occupa) tra privati ed enti locali, il riconoscimento può avvenire esclusivamente con le forme del citato art. 194 TUEL e deve essere, pertanto, necessariamente espresso.

Ebbene, nella specie nessun riconoscimento risulta essere stato “effettuato con le suddette forme e modalità dal Comune opposto in ordine alla utilità dell’attività svolta dall’arch. Gi., oggetto delle pretese creditorie avanzate con i ricorsi per decreto ingiuntivo introduttivi del presente giudizio.

Si aggiunga che nessuna prova è stata da parte opposta fornita in ordine al danno e alla correlata diminuzione patrimoniale asseritamente subiti, tenuto conto del principio condiviso in giurisprudenza, secondo cui in dette voci non rientra il lucro cessante, bensì esclusivamente il danno emergente (v. Cass. civ. n. 14526/16).

Le domande riconvenzionali di che trattasi dovrebbero essere, pertanto, in ogni caso respinte nel merito, in quanto infondate.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo, tenuto conto dell’assenza di istruttoria orale.

P.Q.M.

Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni altra istanza disattesa o assorbita, così dispone:

– accoglie le opposizioni proposte dal Comune di Longone Sabino avverso i decreti ingiuntivi del Tribunale di Rieti nn. 359/15 e 413/15 e, per l’effetto, revoca i predetti decreti ingiuntivi, accertando e dichiarando nulla essere dovuto in favore dell’arch. Lu.Gi. per i titoli dallo stesso azionati in sede monitoria;

– dichiara l’improponibilità, per difetto del requisito della sussidiarietà ex art. 2042 c.c., delle domande riconvenzionali di arricchimento senza causa avanzate da parte opposta in entrambi i giudizi;

– condanna parte opposta a rifondere a parte opponente le spese di lite, che liquida in complessivi Euro 4.341,4, di cui Euro 4.035,00 a titolo di compensi professionali ed Euro 306,4 per esborsi, oltre alle spese forfettarie ex art. 2 D.M. n. 55/14 ed oltre ad IVA e CPA come per legge.

Così deciso in Rieti il 10 gennaio 2020.

Depositata in Cancelleria l’11 gennaio 2020.

Laureato nell’anno accademico 2012/2013 all’Università degli Studi di Napoli Federico II, con una tesi in diritto bancario intitolata “Le nuove garanzie bancarie”. Sono iscritto all’ordine degli avvocati di Torre Annunziata, dal maggio del 2013, immediatamente dopo aver conseguito la laurea ed ho superato l’esame di abilitazione all’esercizio della professione forense nel novembre del 2015. Ho inoltre seguito il 1° Corso per curatore fallimentare e commissario giudiziale tenuto dal consiglio dell’ordine degli avvocati di Torre Annunziata nel 2016. La sede principale della mia attività professionale è in Sorrento, ma esercito la professione di avvocato su tutto il territorio italiano

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