Corte di Cassazione, Sezioni Unite civile Sentenza 16 aprile 2018, n. 9334
in materia di espropriazione per pubblica utilita’, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto da’ luogo ad una controversia riconducibile in parte direttamente ed in parte mediatamente ad un provvedimento amministrativo, la domanda di risarcimento per i danni che si pretendono conseguiti ad una occupazione iniziata, dopo la dichiarazione di pubblica utilita’, in virtu’ di un decreto di occupazione d’urgenza e proseguita successivamente alla sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilita’.
Corte di Cassazione, Sezioni Unite civile Sentenza 16 aprile 2018, n. 9334
Integrale
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente f.f.
Dott. DI PALMA Salvatore – Presidente di Sez.
Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez.
Dott. BIELLI Stefano – Consigliere
Dott. BIANCHINI Bruno – Consigliere
Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere
Dott. D’ANTONIO Enrica – Consigliere
Dott. CHINDEMI Domenico – Consigliere
Dott. BISOGNI Giacinto – rel. Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 13711/2016 proposto da:
(OMISSIS), nella qualita’ di erede universale di (OMISSIS), elettivamente domiciliata in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dagli avvocati (OMISSIS) e (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
COMUNE DI PORTO TORRES, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato (OMISSIS);
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 181/2015 della CORTE D’APPELLO DI CAGLIARI – SEZIONE DISTACCATA DI SASSARI, depositata il 18/04/2015.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 26/09/2017 dal Consigliere Dott. GIACINTO BISOGNI;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott. FUZIO Riccardo, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
uditi gli avvocati (OMISSIS) e (OMISSIS).
RILEVATO
che:
(OMISSIS) ha convenuto davanti al Tribunale di Sassari il Comune di Porto Torres per ottenerne la condanna al risarcimento dei danni derivati dall’occupazione sine titulo di terreni di sua proprieta’ in (OMISSIS), distinti in catasto al foglio (OMISSIS), mappale (OMISSIS) esteso mq. 1.605 e mappale (OMISSIS), esteso mq. 3.756.
L’attore ha dedotto che i terreni sono stati sottratti alla sua disponibilita’ per effetto di due procedimenti espropriativi. Il primo ha avuto inizio con la Delib. Giunta Municipale 16 maggio 1985, da sottoporre alla approvazione del Consiglio Comunale, con la quale e’ stato approvato il progetto dei lavori per la realizzazione di un parco archeologico in localita’ “(OMISSIS)”. Alla delibera e’ seguito il Decreto del Sindaco n. 1266 del 21 ottobre 1985 che, dato atto della equivalenza della delibera della Giunta a dichiarazione di pubblica utilita’, urgenza e indifferibilita’ dell’opera, ha autorizzato il Comune all’occupazione d’urgenza dei terreni interessati, inseriti nell’elenco allegato al decreto. Al decreto ha fatto seguito, in data 4 dicembre 1985, l’immissione in possesso e, in data 17 febbraio 1987, la comunicazione, da parte dell’U.T.E. di Sassari, dell’avvenuta determinazione dell’indennita’ di occupazione. La prevista approvazione da parte del Consiglio comunale della Delib. 16 maggio 1985 della Giunta non e’ mai intervenuta. Il secondo procedimento espropriativo ha avuto inizio con la Delib. Giunta Municipale 11 luglio 2002, n. 120, che ha approvato il progetto definitivo ed esecutivo dei lavori di recupero del patrimonio archeologico del Comune e la sua valorizzazione a fini turistici con la realizzazione del parco archeologico (OMISSIS). Ad essa e’ seguita l’immissione in possesso in data 23 settembre 2003.
In relazione a tali delibere, atti e comportamenti dell’amministrazione il (OMISSIS) ha ritenuto che il Comune di Porto Torres ha occupato illecitamente i terreni di sua proprieta’ sopra descritti, nel periodo intercorrente fra il 4 dicembre 1985 e il 23 settembre 2003, senza corrispondere alcunche’ per tale occupazione senza titolo.
Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione dell’A.G.O.. Ha contestato la circostanza dedotta da controparte di una occupazione ininterrotta dei terreni nonche’ la titolarita’ della proprieta’ degli stessi da parte del (OMISSIS).
Il Tribunale di Sassari, con sentenza n. 87/2009, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto l’insussistenza di una occupazione di mero fatto e in carenza di potere rilevando la presenza di un atto ablatorio, sorretto da una dichiarazione di pubblica utilita’ connessa alla approvazione del progetto per il recupero del patrimonio archeologico del Comune di Porto Torres. Il Tribunale ha inoltre rilevato che, dal momento della scoperta dei beni di valore archeologico, si e’ prodotta automaticamente la loro appartenenza al demanio con la conseguenza che l’occupazione di urgenza non perde efficacia neanche con il decorso del termine per la realizzazione dell’opera o per effetto della mancata ratifica della Delib. della Giunta da parte del Consiglio comunale.
La decisione del Tribunale e’ stata confermata dalla Corte di appello di Cagliari, sez. distaccata di Sassari con la sentenza n. 181/2015. La Corte distrettuale ha ritenuto corretta la distinzione operata dal Tribunale fra la parte del terreno interessato da emergenze archeologiche, per la quale non e’ neanche ipotizzabile una perdita di efficacia dell’occupazione di urgenza, e la parte restante per la quale, essendo scaduto il termine di efficacia dell’occupazione di urgenza (di cui alla L. n. 865 del 1971, articolo 20), si verte in una ipotesi di occupazione acquisitiva (o appropriativa) e non in una ipotesi di occupazione usurpativa. Conseguentemente, anche con riferimento alla parte del terreno non interessato da emergenze archeologiche, sussiste, secondo la Corte di appello, la giurisdizione del giudice amministrativo in base a quanto affermato dalla sentenza n. 3660/2014 delle Sezioni Unite in conformita’ con la pronuncia n. 191/2006 della Corte Costituzionale.
Ricorre per cassazione (OMISSIS), quale erede di (OMISSIS), contestando che l’occupazione possa essere qualificata come acquisitiva e non usurpativa e ritenendo che sia occorsa una errata applicazione, da parte della Corte di appello, della disciplina relativa al riparto di giurisdizione fra giudice ordinario e amministrativo in materia espropriativa (articolo 133, comma 1, lettera g codice processo amministrativo) nonche’ l’errata applicazione del Regio Decreto n. 148 del 1915, articolo 140 e della normativa sul regime giuridico delle dichiarazioni di pubblica utilita’ prive dei termini per il compimento della procedura espropriativa e l’esecuzione dei lavori. La ricorrente si riferisce in particolare alla mancata considerazione della omessa ratifica, da parte del Consiglio comunale, della dichiarazione di pubblica utilita’, approvata dalla Giunta nel lontano 1985, e alla omessa indicazione, in tale provvedimento, con conseguente nullita’ dello stesso, dei termini iniziali e finali per il compimento della procedura esecutiva e l’esecuzione dei lavori.
Si difende con controricorso il Comune di Porto Torres.
RITENUTO
che:
Il ricorso e’ infondato. La giurisprudenza di legittimita’ ha ormai chiarito (Cass. civ. S.U. n. 10879 del 27 maggio 2015) che, in materia di espropriazione per pubblica utilita’, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto da’ luogo ad una controversia riconducibile in parte direttamente ed in parte mediatamente ad un provvedimento amministrativo, la domanda di risarcimento per i danni che si pretendono conseguiti ad una occupazione iniziata, dopo la dichiarazione di pubblica utilita’, in virtu’ di un decreto di occupazione d’urgenza e proseguita successivamente alla sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilita’.
Costituiscono precedenti conformi alla citata ordinanza, decisivi rispetto al caso in esame, le successive pronunce delle Sezioni Unite Civili con le quali si e’ affermata la giurisdizione esclusiva amministrativa: a) nelle controversie in cui si faccia questione, anche a fini risarcitori, di attivita’ di occupazione e trasformazione, conseguenti a una dichiarazione di pubblica utilita’ di un bene, ancorche’ il procedimento nel cui ambito tali attivita’ sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo atto traslativo o sia caratterizzato da atti illegittimi (Cass. civ. S.U. n. 2145 del 29 gennaio 2018); b) nelle controversie, instaurate dal proprietario del suolo, che presuppongono la contestazione non di un’attivita’ materiale della pubblica amministrazione, posta in essere al di fuori di quella autoritativa, bensi’ di quella esecutiva dei provvedimenti amministrativi e delle relative scelte discrezionali riguardanti l’individuazione e la determinazione dell’opera pubblica sul territorio (Cass. civ. S.U. n. 18165 del 24 luglio 2017); c) nelle controversie in materia di espropriazione per pubblica utilita’ allorquando il comportamento della P.A., cui si ascrive la lesione oggetto della domanda, sia la conseguenza di un assetto di interessi conformato da un originario provvedimento ablativo, legittimo o illegittimo, ma comunque espressione di un potere amministrativo in concreto esistente, cui la condotta successiva si ricollega in senso causale (Cass. civ. S.U. n. 17110 dell’11 luglio 2017); d) nelle controversie aventi ad oggetto la mancata retrocessione di un bene, acquisito mediante decreto di esproprio, nonostante la sopravvenuta decadenza della dichiarazione di pubblica utilita’, atteso che tale domanda e’, in parte, ricollegabile direttamente ad un provvedimento amministrativo, venendo cosi’ in rilievo il concreto esercizio di un potere ablatorio, culminato nel decreto di espropriazione, e, per il resto, un comportamento della P.A. ad esso collegato, consistito nell’omessa retrocessione del bene malgrado il verificarsi della suddetta decadenza (Cass. civ. S.U. n. 1092 del 18 gennaio 2017); e) nelle controversie aventi ad oggetto la restituzione di un suolo, ovvero il risarcimento del danno per la perdita della proprieta’ del medesimo, occupato d’urgenza, per l’esecuzione di un intervento di edilizia residenziale pubblica, in forza di una dichiarazione di pubblica utilita’, ancorche’ illegittima, perche’ priva dei termini iniziale e finale dei lavori e delle procedure di esproprio, stante il collegamento della realizzazione dell’opera fonte di danno con la dichiarazione suddetta, senza che rilevi la qualita’ del vizio da cui sia affetta quest’ultima (Cass. civ. S.U. n. 15284 del 25 luglio 2016).
Nel caso in esame la dichiarazione di pubblica utilita’ relativa alla realizzazione di un parco archeologico, nel quadro di un intervento di tutela e di valorizzazione del patrimonio archeologico comunale, costituisce una scelta della pubblica amministrazione che in parte e’ obbligata, in quanto dipendente dall’esistenza e dal rinvenimento di reperti archeologici, e in parte e’ discrezionale, quanto alla destinazione dei terreni adiacenti individuati dal progetto. Tale dichiarazione di pubblica utilita’, e la occupazione d’urgenza che ne consegue, costituiscono pertanto l’originario provvedimento ablativo, espressione di un potere amministrativo in concreto esistente, riguardante l’individuazione e la configurazione dell’opera pubblica sul territorio cui la condotta successiva, anche se illegittima si ricollega in senso causale. Ricorrono conseguentemente i presupposti per l’affermazione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente alle spese del giudizio di cassazione liquidate in complessivi 6.200 Euro, di cui Euro 200 per spese, oltre accessori di legge e spese forfettarie.
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, da’ atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 bis.