con riguardo alla richiesta di revisione del prezzo degli appalti di opere pubbliche, la posizione dell’appaltatore e’ di norma tutelabile davanti al giudice amministrativo, configurandosi come interesse legittimo inteso a conseguire un beneficio aggiuntivo di carattere concessorio, non prevedibile all’epoca della stipulazione del contratto, collegato ad una serie di elementi e parametri variabili, e conseguibile esclusivamente per effetto del riconoscimento rimesso al potere discrezionale della stazione appaltante; tale posizione acquista natura e consistenza di diritto soggettivo, tutelabile davanti al giudice ordinario, solo quando l’amministrazione abbia gia’ adottato un espresso provvedimento attributivo ed insorga controversia limitatamente all’ammontare del relativo importo, o sui criteri e parametri di liquidazione, ovvero quando l’appaltante abbia tenuto un comportamento tale da comportare implicito riconoscimento del diritto alla revisione. Neppure la legge 21 dicembre 1974, n. 700 – che regola l’entita’ degli acconti da corrispondere a titolo di compenso revisionale, nonche’ le modalita’ ed i tempi dei relativi versamenti, allo scopo di porre un rimedio temporaneo all’inflazione e di accelerare i lavori pubblici – ha introdotto modifiche alla precedente normativa circa il potere discrezionale dell’amministrazione committente di accordare o meno la revisione (salvo patto contrario, da ritenere valido fino all’entrata in vigore della L. 22 febbraio 1973, n. 37, che espressamente lo vieta). Ne discende che, anche dopo la predetta L. n. 700 del 1974, la posizione soggettiva dell’appaltatore ha natura e consistenza di mero interesse legittimo, tutelabile dinanzi al giudice amministrativo, fino a quando quel potere dell’amministrazione non venga positivamente esercitato con il riconoscimento, esplicito o implicito (che non puo’ consistere nell’adozione di atti interni alla pubblica amministrazione), della revisione da parte dell’organo deliberativo dell’ente appaltante.
Corte di Cassazione, Sezione 1 civile Ordinanza 11 settembre 2018, n. 22120
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE PRIMA CIVILE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. BISOGNI Giacinto – Presidente
Dott. SAMBITO Maria Giovanna C. – rel. Consigliere
Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere
Dott. FALABELLA Massimo – Consigliere
Dott. DE MARZO Giuseppe – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso 27627/2014 proposto da:
(OMISSIS) – (OMISSIS) S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende, giusta procura a margine del ricorso;
– ricorrente –
contro
Ministero della Difesa;
– intimato –
avverso la sentenza n. 5099/2013 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 01/10/2013;
udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 29/05/2018 dal Cons. Dott. SAMBITO MARIA GIOVANNA C..
FATTI DI CAUSA
Il Tribunale di Roma condannava il Ministero della Difesa a pagare alla SCEBAS ( (OMISSIS) S.p.A.), poi trasformatasi in S.r.l., la somma di Euro 339.719,49 oltre interessi e spese, a titolo di interessi legali, come da calcoli effettuati in seno all’acquisita CTU, sul compenso revisionale relativo all’appalto, stipulato inter partes il 12.8.1975, relativo ai lavori di riqualificazione della rete idrica della base aerea di (OMISSIS), ed atto aggiuntivo del 7.2.1977, per la sistemazione della rete idrica degli impianti antincendio di (OMISSIS).
La decisione veniva pero’ ribaltata dalla Corte d’Appello di Roma, che, con sentenza in data 1.10.2013, rigettava la domanda e compensava le spese. Dopo aver rilevato in fatto che, in sede di collaudo, l’Amministrazione aveva rettificato il compenso revisionale risultato inferiore agli acconti versati – richiedendo la restituzione della somma versata in esubero (Lire 8.257.995), e che avverso tale comunicazione l’Impresa aveva proposto il 25.2.1980 ricorso gerarchico per il riconoscimento della revisione prezzi e, senza attenderne l’esito, ricorso al TAR, dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione con sentenza n. 864 del 1996, i giudici d’appello consideravano, da una parte, che, ripreso l’iter innanzi alla Commissione prezzi, il decreto di riconoscimento era, poi, intervenuto l’11.5.2000 ed era stato registrato il 1 giugno 2000, sicche’ il pagamento, disposto il successivo giorno 5, rispettava il termine previsto dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 1063 del 1962, articolo 36, u.c. e, dall’altra, non era ravvisabile ne’ la mancata contestazione e neppure il riconoscimento del debito ex articolo 1988 c.c., avendo il Ministero fornito in giudizio la prova contraria.
Per la cassazione della sentenza, ha proposto ricorso la Societa’ (OMISSIS) con due articolati mezzi. Il Ministero della Difesa non ha depositato controricorso.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Col primo motivo, deducendo la violazione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 1199 del 1971, articolo 6 e del Decreto del Presidente della Repubblica n. 1063 del 1962, articolo 36, la ricorrente afferma che nessun riconoscimento di somme dovute a titolo di compenso revisionale era intervenuto ne’ in sede amministrativa (pag. 9 in fondo), in quanto all’originaria richiesta del 19.1.1976 era stato opposto un primo diniego con la richiesta di restituzione delle somme eccedenti, da essa impresa impugnato col ricorso gerarchico improprio proposto il 25.1.1980, sul quale si era formato il provvedimento tacito di rigetto; ne’ in sede giurisdizionale, in quanto il giudizio instaurato il 22.7.1980 avverso tale provvedimento, si era concluso con una pronuncia in rito (pag. 10, secondo periodo). La ricorrente evidenzia, quindi, l’errore in cui e’ incorsa la Corte territoriale nell’affermare frutto di sua libera scelta la proposizione del ricorso innanzi al GA, che nell’assetto antecedente la L. n. 741 del 1981, articolo 17, all’epoca non ancora emanata – era, invece, necessario, per non rendere definitivo il silenzio rigetto, ed afferma che il provvedimento della competente commissione n. 3578 del 19.11.1997 ed il successivo decreto di riconoscimento della revisione prezzi dell’11.5.2000 costituiscono il riconoscimento del debito operato dall’Amministrazione con ingiustificato ritardo, rivendicando, in conclusione, gli interessi di capitolato ed anatocistici.
2. Col secondo motivo, si deduce la violazione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 1063 del 1962, articoli 35 e 36 e falsa applicazione dell’articolo 1988 c.c. La ricorrente, che sottolinea l’andamento ondivago tenuto dalla committenza, lamenta che il mancato riconoscimento del diritto agli interessi sia stato erroneamente affermato dalla Corte d’Appello, in conseguenza della natura contenziosa – amministrativa o giurisdizionale – delle sue pretese, quando invece sia il parere della Commissione che il decreto di riconoscimento non potevano ricondursi ai predetti procedimenti, ma, ribadisce, costituivano l’ammissione, assunta con colpevole ritardo, di quanto effettivamente dovuto a titolo di compenso revisionale, non essendovi, in base al quadro normativo applicabile ratione temporis alcuna norma che giustificasse o consentisse l’attesa e/o la sospensione da parte dell’Amministrazione. Gli interessi sono pertanto dovuti, anche in virtu’ dell’espresso loro riconoscimento contenuto nelle lettere del 14.2.2000 e del 15.6.2000 della committenza, che, non aveva fornito alcuna prova contraria ex articolo 1988 c.c..
3. I motivi, per lo piu’ iterativi e che involgono le medesime questioni, vanno esaminati congiuntamente. Essi sono infondati.
4. Val bene ricordare che, con riguardo alla richiesta di revisione del prezzo degli appalti di opere pubbliche, la posizione dell’appaltatore e’ di norma tutelabile davanti al giudice amministrativo, configurandosi come interesse legittimo inteso a conseguire un beneficio aggiuntivo di carattere concessorio, non prevedibile all’epoca della stipulazione del contratto, collegato ad una serie di elementi e parametri variabili, e conseguibile esclusivamente per effetto del riconoscimento rimesso al potere discrezionale della stazione appaltante (Cass. n. 1164/2017; n. 23071/2016; Cass. SU n. 28042/2008); tale posizione acquista natura e consistenza di diritto soggettivo, tutelabile davanti al giudice ordinario, solo quando l’amministrazione abbia gia’ adottato un espresso provvedimento attributivo ed insorga controversia limitatamente all’ammontare del relativo importo, o sui criteri e parametri di liquidazione, ovvero quando l’appaltante abbia tenuto un comportamento tale da comportare implicito riconoscimento del diritto alla revisione (cfr. Cass. S.U. 4388/1994; 11180/1995; 6034/2002; Cass. 6100/1997). Neppure la legge 21 dicembre 1974, n. 700 – che regola l’entita’ degli acconti da corrispondere a titolo di compenso revisionale, nonche’ le modalita’ ed i tempi dei relativi versamenti, allo scopo di porre un rimedio temporaneo all’inflazione e di accelerare i lavori pubblici – ha introdotto modifiche alla precedente normativa circa il potere discrezionale dell’amministrazione committente di accordare o meno la revisione (salvo patto contrario, da ritenere valido fino all’entrata in vigore della L. 22 febbraio 1973, n. 37, che espressamente lo vieta). Ne discende che, anche dopo la predetta L. n. 700 del 1974, la posizione soggettiva dell’appaltatore ha natura e consistenza di mero interesse legittimo, tutelabile dinanzi al giudice amministrativo, fino a quando quel potere dell’amministrazione non venga positivamente esercitato con il riconoscimento, esplicito o implicito (che non puo’ consistere nell’adozione di atti interni alla pubblica amministrazione), della revisione da parte dell’organo deliberativo dell’ente appaltante (Cass. S.U. 1996/2003).
5. Da tanto, consegue che il diritto dell’appaltatore alla revisione dei prezzi, sia con riguardo al quantum della revisione, sia con riguardo alla responsabilita’ dell’amministrazione per interessi sulla somma dovuta – ipotesi, questa, ricorrente nel caso di specie- sorge soltanto dal momento del riconoscimento della revisione medesima da parte dell’amministrazione, per il tramite dell’organo dell’ente pubblico abilitato a manifestarne la volonta’.
6. Se ne deve necessariamente inferire che, anche a prescindere dalla sussistenza di un ritardo imputabile alla stazione appaltante, sul quale si sofferma la ricorrente, non e’ configurabile in radice – nel caso concreto – alcuna mora dell’amministrazione in epoca antecedente al riconoscimento della revisione prezzi, intervenuto, come ribadisce la stessa ricorrente, solo, con decreto del maggio 2000 (Cass. n. 23071 del 2016),
6. Va, quindi, rilevato che gli argomenti inerenti alla natura obbligata del ricorso al TAR dopo l’inutile spirare del termine di novanta giorni dalla proposizione del ricorso gerarchico non intaccano tale conclusione, in quanto se e’ vero che nel regime applicabile ratione temporis, la ricorrente era onerata di proporre l’impugnazione innanzi al GA – beninteso avverso il provvedimento gia’ impugnato inutilmente in via gerarchica (e non al silenzio in quanto tale, Cons. St. 27 agosto 2013 n. 4276) – non consta che all’esito della declaratoria d’inammissibilita’ del ricorso giurisdizionale amministrativo nel 1996 per difetto di giurisdizione (pronuncia di cui si ignorano le motivazioni), la ricorrente abbia ulteriormente coltivato il procedimento giudiziario, e, del resto, l’affermazione della Corte territoriale, secondo cui sarebbe stato ripreso l’iter amministrativo, poi conclusosi favorevolmente per l’Impresa, non e’ efficacemente contrastata dalla ricorrente che non da’ alcun conto delle ragioni per le quali la Commissione avrebbe emesso un parere sulla revisione prezzi nel novembre 1997, dopo che in tesi il procedimento amministrativo, cui la richiesta si riferiva si era arrestato circa diciassette anni prima; dovendosi, per completezza, evidenziare che l’assunto secondo cui l’Amministrazione non avrebbe fornito la prova contraria in riferimento alla disposizione di cui all’articolo 1988 c.c., impinge nel merito, ed e’ percio’ inammissibile.
7. In assenza di costituzione della parte intimata, non si fa luogo a pronuncia sulle spese.
P.Q.M.
Rigetta il ricorso. Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, si da’ atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo.