Nella materia dei procedimenti di esproprio sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione – anche ai fini complementari della tutela risarcitoria – di attivita’ di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilita’ e con essa congruenti, ancorche’ il procedimento all’interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo atto traslativo ovvero sia caratterizzato dalla presenza di atti in ipotesi illegittimi; sicche’ non determina la devoluzione della controversia alla giurisdizione del giudice ordinario la circostanza che l’ingerenza nella proprieta’ privata si sia in concreto realizzata una volta divenuta inefficace l’occupazione di urgenza per essere l’effettiva immissione nel possesso dell’immobile intervenuta decorso il termine di tre mesi dall’emanazione del provvedimento commissariale che la autorizzava.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. PETITTI Stefano – Primo Pres. f. f.
Dott. BRONZINI Giuseppe – Consigliere
Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere
Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Consigliere
Dott. CHINDEMI Domenico – Consigliere
Dott. MANNA Felice – Consigliere
Dott. BISOGNI Giacinto – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – rel. Consigliere
Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al N.R.G. 26092 del 2016 proposto da:
Avvocato (OMISSIS), rappresentato e difeso da se medesimo, con domicilio eletto in (OMISSIS), presso l’arch. (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente pro tempore, gia’ Commissariato di Governo per l’emergenza rifiuti in Campania, ora Unita’ Tecnica Amministrativa il Decreto Legge n. 136 del 2013, ex articolo 5 – DPCM 20 febbraio 2014, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio presso gli Uffici di quest’ultima in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
– contro ricorrente –
contro
REGIONE CAMPANIA, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato (OMISSIS), con domicilio eletto presso il suo studio in (OMISSIS);
– controricorrente –
e contro
(OMISSIS) s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato (OMISSIS), con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato V (OMISSIS);
– controricorrente –
per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio N.R.G. 20153 del 2016 pendente innanzi al Tribunale ordinario di Napoli.
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 16 gennaio 2018 dal Consigliere Giusti Alberto;
lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. ZENO Immacolata, che ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.
FATTI DI CAUSA
1. – Con atto di citazione notificato il 22 giugno 2016, (OMISSIS), premessa la propria qualita’ di proprietario di vaste superfici in agro di Giugliano, ha convenuto in giudizio dinanzi al Tribunale ordinario di Napoli la Regione Campania, la s.p.a. (OMISSIS) e la Presidenza del Consiglio dei ministri al fine di sentirle condannare alla restituzione dei terreni occupati, in asserita carenza di potere, per la realizzazione di un impianto di smaltimento di rifiuti, nonche’ al risarcimento di tutti i danni, patrimoniali e non patrimoniali.
Le convenute si sono costituite, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo.
2. – Nella pendenza del giudizio dinanzi al Tribunale di Napoli, il (OMISSIS) ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, con atto notificato il 9 e il 10 novembre 2016, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.
Il ricorrente ha dedotto l’inesistenza o la nullita’ assoluta ed insanabile della dichiarazione di pubblica utilita’ resa con ordinanza commissariale n. 27 del 9 giugno 1997 di approvazione del piano definitivo per lo smaltimento dei rifiuti in Campania, in quanto priva della necessaria indicazione dei termini la L. n. 2359 del 1865, ex articolo 13, per l’inizio ed il completamento della procedura di esproprio e dei lavori, nonche’ l’inefficacia dell’occupazione d’urgenza delle aree disposta con ordinanza commissariale n. 18 del 15 febbraio 2000, non realizzata nei prescritti tre mesi, ma solo il 20-21 giugno 2001, e in ogni caso il decorso del termine acceleratorio triennale per l’inizio dei lavori di cui alla L. n. 1 del 1978. Si verserebbe, ad avviso del ricorrente, in fattispecie di occupazione usurpativa.
Si sono costituite, con separati atti di controricorso, la Presidenza del Consiglio dei ministri, la Regione Campania e la societa’ (OMISSIS), chiedendo la declaratoria della giurisdizione del giudice amministrativo.
3. – Il regolamento di giurisdizione e’ stato avviato alla trattazione camerale sulla base delle conclusioni scritte del pubblico ministero, ai sensi dell’articolo 380 – ter c.p.c., con cui si chiede dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.
Il ricorrente ha depositato una memoria illustrativa in prossimita’ della camera di consiglio.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. – Si tratta di stabilire a chi spetti la giurisdizione nella controversia avente ad oggetto la domanda di condanna avanzata dal proprietario alla restituzione dei terreni occupati dalla P.A., in asserita carenza di potere, per la realizzazione di un impianto di produzione CDR (combustibile derivato dai rifiuti), nonche’ al risarcimento del danno, patrimoniale e non patrimoniale.
2. – La controversia rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo.
2.1. – Ai sensi dell’articolo 133 cod. proc. amm., comma 1, lettera g), sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilita’, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennita’ in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”.
Le Sezioni Unite hanno stabilito che rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie, anche di natura risarcitoria, relative ad occupazioni illegittime preordinate all’espropriazione, attuate in presenza di un concreto esercizio del potere ablatorio, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano, pur se poi l’ingerenza nella proprieta’ privata e la sua utilizzazione, nonche’ l’irreversibile trasformazione della stessa, siano avvenute senza alcun titolo che le consentiva (Cass., Sez. U., 29 marzo 2013, n. 7938).
In questa direzione si e’ affermato:
che ricade nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto da’ luogo ad una controversia riconducibile in parte direttamente ed in parte mediatamente ad un provvedimento amministrativo, la domanda di risarcimento per i danni che si pretendono conseguiti ad una occupazione iniziata, dopo la dichiarazione di pubblica utilita’, in virtu’ di un decreto di occupazione d’urgenza e proseguita anche dopo la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilita’. Si e’ infatti chiarito che la riconducibilita’ all’esercizio di un pubblico potere sussiste anche quando l’occupazione inizia, dopo la dichiarazione di pubblica utilita’, in virtu’ di un decreto di occupazione d’urgenza, e prosegue dopo la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilita’; anche in questo caso, infatti, ricorre l’elemento ritenuto decisivo per l’affermazione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e cioe’ il concreto esercizio del potere ablatorio, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano, pur se poi l’ingerenza nella proprieta’ privata e la sua utilizzazione siano avvenute senza alcun titolo che le consentiva (Cass., Sez. U., 27 maggio 2015, n. 10879);
– che la domanda di restituzione di un terreno oggetto di procedura espropriativa che si assume perenta per mancata emanazione del decreto di esproprio nel quinquennio e’ devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, giacche’ l’articolo 133 cod. proc. amm., comma 1, lettera g), riferendosi ai comportamenti riconducibili “anche mediatamente” all’esercizio di un pubblico potere in materia espropriativa, include anche il caso in cui l’espropriazione sia proseguita malgrado la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilita’ (Cass., Sez. U., 12 giugno 2015, n. 12179);
– che del pari rientra del pari nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto la restituzione di un suolo, ovvero il risarcimento del danno per la perdita della proprieta’ del medesimo, occupato d’urgenza, per l’esecuzione di un intervento di edilizia residenziale pubblica, in forza di una dichiarazione di pubblica utilita’, ancorche’ illegittima (perche’ priva dei termini iniziale e finale dei lavori e delle procedure di esproprio), e cio’ stante il collegamento della realizzazione dell’opera fonte di danno con la dichiarazione suddetta, senza che rilevi la qualita’ del vizio da cui sia affetta quest’ultima (Cass., Sez. U., 25 luglio 2016, n. 15284);
– che ai fini della devoluzione al giudice amministrativo delle controversie relative ai comportamenti della P.A. nelle procedure ablative, e’ sufficiente il collegamento della realizzazione dell’opera fonte di danno ad una dichiarazione di pubblica utilita’, ancorche’ illegittima (Cass., Sez. U., 22 marzo 2017, n. 7302).
2.2. – Nella specie il comportamento di occupazione da parte della P.A., cui si ascrive la lesione lamentata dall’attore nel giudizio a quo, e’ la conseguenza di un assetto di interessi conformato da un originario provvedimento della procedura espropriativa, legittimo o illegittimo ma comunque espressione di un potere amministrativo in concreto esistente, che ha reso possibile la condotta successiva.
Ed invero, il Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti in Campania, con ordinanza n. 12 del 2 febbraio 2000, costituente anche dichiarazione di pubblica utilita’, urgenza ed indifferibilita’ dei lavori, ha approvato il progetto esecutivo – presentato da (OMISSIS) s.p.a., nella sua qualita’ di mandataria di un’associazione temporanea di imprese, quale affidataria provvisoria del servizio di smaltimento dei rifiuti per la Provincia di Napoli – per la realizzazione di un impianto di produzione CDR nel territorio del Comune di Giugliano; con successiva ordinanza n. 18 del 15 febbraio 2000, il Commissario ha disposto l’occupazione d’urgenza dei terreni per un periodo di cinque anni.
Nel caso descritto, dunque, l’occupazione e la manipolazione del fondo di proprieta’ privata sono avvenute in presenza di una dichiarazione di pubblica utilita’, la quale costituisce, secondo la disciplina ratione temporis applicabile, l’atto autoritativo che fa emergere il potere pubblicistico in rapporto al bene privato e costituisce al tempo stesso origine funzionale della successiva attivita’, giuridica e materiale, di utilizzazione dello stesso per scopi pubblici previamente individuati.
Nella materia dei procedimenti di esproprio sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione – anche ai fini complementari della tutela risarcitoria – di attivita’ di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilita’ e con essa congruenti, ancorche’ il procedimento all’interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo atto traslativo ovvero sia caratterizzato dalla presenza di atti in ipotesi illegittimi; sicche’ non determina la devoluzione della controversia alla giurisdizione del giudice ordinario la circostanza che l’ingerenza nella proprieta’ privata si sia in concreto realizzata una volta divenuta inefficace l’occupazione di urgenza per essere l’effettiva immissione nel possesso dell’immobile intervenuta decorso il termine di tre mesi dall’emanazione del provvedimento commissariale che la autorizzava.
4. – E’ dichiarata – in conformita’ delle conclusioni del pubblico ministero – la giurisdizione del giudice amministrativo.
5. – L’evoluzione del quadro giurisprudenziale in tale ambito del riparto giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del regolamento.
P.Q.M.
La Corte dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e compensa tra le parti le spese del regolamento.