In tema di danni da emotrasfusione, il rifiuto opposto dalla P.A. all’istanza di transazione del danneggiato non incide sul diritto soggettivo al risarcimento, ma sull’interesse all’osservanza della normativa secondaria concernente la procedura transattiva, sicche’ l’impugnazione del diniego non rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, ma in quella del giudice amministrativo, cui spetta decidere, nel merito, se l’atto negativo lede un vero e proprio interesse legittimo o un interesse semplice non giustiziabile.
Corte di Cassazione, Sezioni Unite civile Ordinanza 26 settembre 2018, n. 23143
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente
Dott. VIVALDI Roberta – Presidente di sez.
Dott. D’ANTONIO Enrica – Consigliere
Dott. VIRGILIO Biagio – rel. Consigliere
Dott. FRASCA Raffaele – Consigliere
Dott. ACIERNO Maria – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere
Dott. CIRILLO Francesco Maria – Consigliere
Dott. FALASCHI Milena – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso 13883-2017 per regolamento di giurisdizione proposto d’ufficio dal:
TRIBUNALE DI ROMA, con ordinanza emessa il 31/05/2017 (r.g. n.1604/2016) nella causa tra:
(OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), elettivamente domiciliati in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), rappresentati e difesi dall’avvocato (OMISSIS);
– ricorrenti –
contro
MINISTERO DELLA SALUTE;
– resistente non costituitosi in questa fase –
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 13/02/2018 dal Consigliere Dott. RAFFAELE FRASCA;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale DE AUGUSTINIS Umberto, il quale chiede che venga affermata la giurisdizione amministrativa.
RILEVATO CHE
Con ordinanza del 5 giugno 2017 il Tribunale di Roma, a seguito di scioglimento della riserva assunta nella prima udienza di comparizione, ha elevato conflitto di giurisdizione d’ufficio ai sensi della L. n. 69 del 2009, articolo 59 sulle controversie gia’ separatamene introdotte con ricorsi dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio nel novembre del 2013 da (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS) contro il Ministero della Salute, per ottenere l’annullamento delle comunicazioni dell’agosto 2013, con le quali era stata rigettata la loro domanda di adesione alla procedura transattiva di cui alle L. n. 222 del 2007 e L. n. 244 del 2007 in materia di trasfusioni da sangue infetto.
Il t.a.r. declinava la giurisdizione del giudice amministrativo a favore di quella del giudice ordinario con separate sentenze del maggio del 2014 ed il Consiglio di Stato, previa riunione dei separati ricorsi in appello dei predetti, confermava la declinatoria di giurisdizione con la sentenza n. 2244 del 2015.
I ricorrenti riassumevano le controversie riunite davanti al Tribunale di Roma, il quale, riservatosi in prima udienza, elevava il conflitto adducendo che su di esse sussisteva la giurisdizione del giudice amministrativo, per come stabilito dall’ordinanza n. 2050 del 2016 delle Sezioni Unite di questa Corte.
2. Successivamente alla trasmissione dell’ordinanza di elevazione del conflitto, comunicata dalla Cancelleria del Tribunale di Roma lo stesso 5 giugno 2017, gli originari ricorrenti hanno depositato “atto di costituzione nel regolamento di giurisdizione”, nel quale si sono rimessi alle determinazioni di questa Corte.
3. Essendone stato richiesto, il Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione ha depositato le sue conclusioni per la declaratoria della giurisdizione dell’autorita’ giudiziaria amministrativa e ne e’ stata fatta notificazione alla parte costituita unitamente al decreto di fissazione dell’adunanza della Corte.
CONSIDERATO CHE
1. Il Tribunale di Roma ha elevato il conflitto tempestivamente a norma della L. n. 69 del 2009, articolo 59, comma 3 avendolo proposto dopo essersi riservato nella prima udienza di comparizione di cui all’articolo 183 c.p.c., tenutasi, sulla base di provvedimento ai sensi dell’articolo 168-bis c.p.c., comma 5, in data 30 settembre 2016, a seguito della riassunzione delle controversie riunite, avvenuta dopo la conferma della declinatoria della giurisdizione della giurisdizione del giudice amministrativo, consolidatasi a seguito della sentenza del Consiglio di Stato.
La riserva assunta nella suddetta udienza e l’adozione del successivo provvedimento sono da considerare attivita’ riconducibili allo svolgimento della stessa udienza, giacche’, quando il giudice ordinario si riserva di provvedere in un’udienza il suo successivo provvedimento e’ da considerare temporalmente riconducibile sempre alla fase processuale che si svolgeva nell’udienza in cui la riserva fu assunta, rappresentandone una prosecuzione della stessa attivita’ in essa svolta.
Tanto si desume dall’articolo 186 c.p.c..
2. Il conflitto di giurisdizione e’ fondato e deve risolversi con la declaratoria della giurisdizione del giudice amministrativo.
Cio’, sulla base del principio di diritto affermato da Cass. Sez. Un., (ord.), n. 2050 del 2016, correttamente invocata dal giudice confliggente, nel senso che: “In tema di danni da emotrasfusione, il rifiuto opposto dalla P.A. all’istanza di transazione del danneggiato non incide sul diritto soggettivo al risarcimento, ma sull’interesse all’osservanza della normativa secondaria concernente la procedura transattiva, sicche’ l’impugnazione del diniego non rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, ma in quella del giudice amministrativo, cui spetta decidere, nel merito, se l’atto negativo lede un vero e proprio interesse legittimo o un interesse semplice non giustizia bile. “.
Alle motivazioni espresse nella citata ordinanza (ribadite successivamente e di recente da Cass., Sez. Un., (ord.), n. 4233 del 2018) e’ sufficiente rinviare per giustificare la conclusione della declaratoria sulle controversie riunite della giurisdizione del giudice amministrativo.
3. Tale declaratoria comporta la caducazione delle sentenze nn. 5588, 5585 e 5504 del 2014, rese dal t.a.r. Lazio in primo grado sulle controversie allora pendenti separatamente, e della sentenza del Consiglio di Stato n. 2244 del 2015, resa sulle controversie in grado di appello a seguito della riunione.
A seguito dell’odierna declaratoria della giurisdizione del giudice amministrativo, la riassunzione delle domande oggetto dei giudizi riuniti dinanzi al giudice amministrativo dovra’ avvenire davanti al t.a.r. Lazio, in quanto le controversie riunite si trovano in una condizione assimilabile a quella indicata dall’articolo 383 c.p.c., comma 3 essendosi verificata una nullita’ dei giudizi di primo grado davanti al giudice amministrativo per effetto della declinatoria della giurisdizione, nullita’ che avrebbe dovuto indurre il giudice amministrativo di secondo grado a rimettere le parti davanti al giudice di primo grado ai sensi del Decreto Legislativo n. 104 del 2010, articolo 105, comma 1.
La riassunzione dovra’ avvenire reintroducendo, sebbene con un unico ricorso, le domande nella forma e nel contenuto che esse avevano assunto con i ricorsi introduttivi dei separati giudizi davanti al t.a.r. Lazio, atteso che nella specie la prosecuzione del giudizio si ricollega proprio a quegli atti e non esige una riproposizione delle domande davanti ad una giurisdizione diversa da quella originariamente adita, sicche’ non si rende necessario l’adeguamento delle domande alle regole previste da una giurisdizione diversa da quella originariamente adita (per riferimenti si veda Cass., Sez. Un., n. 9130 del 2011).
A norma del Decreto Legislativo n. 104 del 2010, articolo 105, comma 3 la riassunzione dovra’ avvenire nel termine di giorni novanta dalla comunicazione del deposito della presente ordinanza a cura della cancelleria della Corte (salva la decorrenza da una notificazione ad istanza di parte della presente ordinanza, se anteriore alla comunicazione).
4. Poiche’ la decisione delle Sezioni Unite che provvede sul regolamento di giurisdizione d’ufficio ai sensi della L. n. 69 del 2009, articolo 59 (non diversamente da quella sul regolamento di giurisdizione d’ufficio di cui al Decreto Legislativo n. 104 del 2010, articolo 11, comma 3), tanto se accoglie il conflitto e dichiara la giurisdizione di un giudice diverso da quello confliggente, quanto se lo rigetta (anche per ragioni di rito) e conferma la sua giurisdizione o comunque determina il consolidarsi della giurisdizione del plesso cui il confliggente appartiene, “chiude” il processo davanti alle Sezioni Unite e, nel contempo, tale “chiusura”, nel primo caso, “conclude” anche il processo davanti alla giurisdizione cui appartiene il giudice che ha elevato il conflitto, nel secondo, “conclude” il processo per il suo svolgimento pregresso, ritengono le Sezioni Unite che, ai sensi dell’articolo 91 c.p.c., si ponga il problema della regolazione delle spese giudiziali dello svolgimento processuale davanti alla Corte e davanti alle giurisdizioni confliggenti.
4.1. Tale problema, per quanto attiene alla regolazione delle spese del procedimento di regolamento di ufficio si pone soltanto se, come nella specie, le parti svolgano attivita’ difensiva dinanzi alle Sezioni Unite.
Se esse non la svolgano invece il problema non sussiste, in quanto nessuna delle parti ha svolto attivita’ e, dunque, ha sostenuto spese.
Nella specie e’ stata svolta attivita’ difensiva dagli originari attori.
4.2. Sia il problema della regolazione delle spese del procedimento di regolamento di giurisdizione d’ufficio, quando si pone, cioe’ in presenza di una costituzione della parte nel processo di cassazione, sia il problema della regolazione delle spese quanto allo svolgimento processuale davanti alla giurisdizione che risulta adi’ta erroneamente e davanti alla giurisdizione confliggente, debbono risolversi sulla base della considerazione del principio che domina la regolazione delle spese processuali, che e’ quello della soccombenza, collegato a quello della causalita’.
4.3. Con riferimento all’attivita’ processuale eventualmente svolta dalla parte nel procedimento per conflitto non assume rilevanza decisiva il fatto che essa e’ stata svolta comunque per effetto di un’iniziativa officiosa e non della controparte, dovendosi dare rilievo, una volta introdotto il conflitto, alla circostanza che la parte ha interesse a svolgere la sua attivita’ difensiva diretta ad ottenere che il conflitto abbia un certo esito. Sicche’ assume rilievo la circostanza che le Sezioni Unite esprimano in sede di risoluzione del conflitto un avviso che e’ quello sostenuto da una parte e contraddetto dalla controparte, se costituitasi e difesasi a sua volta.
Nel caso di specie gli originari attori si sono costituiti e non hanno assunto alcuna posizione sull’esercizio del potere officioso da parte del Tribunale di Roma, essendosi espressamente rimesse alla decisione di questa Corte, cosi’ astenendosi dal prendere posizione sul conflitto e sulla questione da esso sollevata.
Tale atteggiamento e l’assenza di attivita’ difensiva della controparte pubblica escludono che la loro posizione possa apprezzarsi come quella di una parte vittoriosa. Cio’, agli effetti delle spese sostenute per l’attivita’ difensiva svolta nel presente procedimento.
4.4. Quanto alle spese processuali dello svolgimento del procedimento anteriormente all’elevazione del conflitto, nel caso di rigetto nel “merito” o “in rito” del conflitto, si rileva che la decisione o le decisioni adottate dal plesso giurisdizionale che aveva declinato la giurisdizione conterranno esse stesse la regolazione delle spese quanto allo svolgimento processuale che ha avuto luogo davanti a quel plesso ed essa resta immutata, in ragione dell’esito del conflitto. Quanto alle spese della fase processuale di riassunzione e della fase dinanzi al giudice della riassunzione che elevo’ il conflitto, si rileva, invece, che avendo entrambe le parti, sia quella che aveva introdotto il processo dinanzi alla giurisdizione declinante, sia quella che vi era stata convenuta, omesso di impugnare la declinatoria, si configura sulla relativa questione una soccombenza reciproca, in quanto quell’attivita’ e’ stata cagionata dall’inerzia di entrambe nel censurare la declinatoria.
4.5. Quanto alle dette spese processuali nel caso, come quello di cui trattasi, in cui le Sezioni Unite accolgano il conflitto e dichiarino la giurisdizione del plesso che l’aveva declinata, si rileva analogamente che entrambe le parti portano la responsabilita’ dell’inutile svolgimento del processo davanti a quel plesso ancora una volta perche’ omisero di impugnare la decisione declinatoria che precedette la riassunzione davanti al giudice della giurisdizione confliggente. Sicche’ anche al riguardo vi e’ soccombenza reciproca.
L’evocazione della soccombenza reciproca si giustifica qui, naturalmente, avuto riguardo all’apprezzamento della soccombenza sulla questione di giurisdizione alla luce della particolarita’ che la decisione delle Sezioni Unite comunque, pur nella logica della translatio iudicii, “chiude” il processo quanto al problema della giurisdizione e lo chiude con un apposito procedimento affidato alle Sezioni Unite della Corte, che pone capo ad una decisione ultimativa sull’individuazione della giurisdizione.
Sicche’ le spese vanno regolate con riferimento a questo esito di chiusura di tale procedimento.
5. Le svolte considerazioni giustificano che non si debba provvedere sulle spese del presente procedimento di conflitto di giurisdizione e che si debbano compensare le spese del processo quanto allo svolgimento fino alla elevazione del conflitto di giurisdizione.
6. Va disposto, avuto riguardo all’oggetto della vicenda, che in caso di diffusione del presente provvedimento siano omesse le generalita’ e gli altri dati identificativi a norma del Decreto Legislativo n. 196 del 2003, articolo 52.
P.Q.M.
La Corte dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e fissa per la riassunzione dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio il termine di novanta giorni dalla comunicazione del deposito della presente. Nulla sulle spese del procedimento di conflitto di giurisdizione. Compensa le spese dello svolgimento del processo fino alla elevazione del conflitto di giurisdizione. Dispone che in caso di diffusione del presente provvedimento siano omesse le generalita’ e gli altri dati identificativi a norma del Decreto Legislativo n. 196 del 2003, articolo 52.