Corte di Giustizia dell’Unione europea, Sezione 1 Sentenza 28 febbraio 2018, n. 577/16
In merito alldomanda di pronuncia pregiudiziale che verte sull’interpretazione dell’articolo 1 e dell’allegato I della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU 2003, L 275, pag. 32), come modificata dalla direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009 (GU 2009, L 140, pag. 63) (in prosieguo: la «direttiva 2003/87»), nonché della decisione 2011/278/UE della Commissione, del 27 aprile 2011, che stabilisce norme transitorie per l’insieme dell’Unione ai fini dell’armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote di emissioni ai sensi dell’articolo 10 bis della direttiva 2003/87 la Corte ha dichiarato:
L’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio, come modificata dalla direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, dev’essere interpretato nel senso che un impianto di produzione di polimeri, in particolare di policarbonato, come quello oggetto del procedimento principale, cui il calore necessario ai fini della produzione venga fornito da un impianto terzo, non ricade nel sistema di scambio di quote di emissioni di gas ad effetto serra istituito dalla direttiva medesima qualora non generi emissioni dirette di CO2.
Corte di Giustizia dell’Unione europea, Sezione 1 Sentenza 28 febbraio 2018, n. 577/16
Integrale
SENTENZA DELLA CORTE
Prima Sezione
28 febbraio 2018
«Rinvio pregiudiziale – Ambiente – Sistema di scambio di quote di emissione di gas a effetto serra nell’Unione europea – Direttiva 2003/87/CE – Sfera di applicazione – Articolo 2, paragrafo 1 – Allegato I – Attività soggette al sistema di scambio – Produzione di polimeri – Utilizzazione di calore fornito da un impianto terzo – Domanda di assegnazione di quote di emissioni a titolo gratuito – Periodo 2013-2020»
Nella causa C-577/16,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Verwaltungsgericht Berlino (Tribunale amministrativo di Berlino, Germania), con decisione del 3 novembre 2016, pervenuta in cancelleria il 16 novembre 2016, nel procedimento
Tr. De. An. mbH
contro
Bundesrepublik Deutschland,
LA CORTE
Prima Sezione,
composta da R. Silva de Lapuerta, presidente di sezione, C. G. Fernlund, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev e E. Regan (relatore), giudici,
avvocato generale: H. Sa. Øe.
cancelliere: K. Malacek, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 21 settembre 2017,
considerate le osservazioni presentate:
– per la Tr. De. An. mbH, da S. Al. e P.-A. Sc., Rechtsanwälte;
– per la Bundesrepublik Deutschland, da H. Barth e L. Langefeld, in qualità di agenti;
– per il governo tedesco, da T. Henze e J. Möller, in qualità di agenti;
– per il governo dei Paesi Bassi, da M. K. Bulterman, M. A. M. de Ree e C. S. Schillemans, in qualità di agenti;
– per la Commissione europea, da A. C. Becker, C. Zadra e J.-F. Brakeland, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 14 dicembre 2017,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 1 e dell’allegato I della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU 2003, L 275, pag. 32), come modificata dalla direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009 (GU 2009, L 140, pag. 63) (in prosieguo: la «direttiva 2003/87»), nonché della decisione 2011/278/UE della Commissione, del 27 aprile 2011, che stabilisce norme transitorie per l’insieme dell’Unione ai fini dell’armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote di emissioni ai sensi dell’articolo 10 bis della direttiva 2003/87 (GU 2011, L 130, pag. 1).
2 Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia insorta tra la Tr. De. An. mbH (in prosieguo: la «Tr. ») e la Bundesrepublik Deutschland (Repubblica federale tedesca), rappresentata dall’Umweltbundesamt (Ufficio federale per l’ambiente, Germania), in merito al diniego di assegnazione di quote di emissioni di gas a effetto serra (in prosieguo: le «quote di emissioni») a titolo gratuito ad un impianto di produzione di policarbonato.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Direttiva 2003/87
3 L’articolo 1 della direttiva 2003/87, intitolato «Oggetto», così recita:
La presente direttiva istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra nella Comunità (in prosieguo denominato «il sistema comunitario»), al fine di promuovere la riduzione di dette emissioni secondo criteri di validità in termini di costi e di efficienza economica.
(…)».
4 Il paragrafo 1 del successivo articolo 2, intitolato «Campo di applicazione», dispone quanto segue:
«La presente direttiva si applica alle emissioni provenienti dalle attività indicate nell’allegato I e ai gas a effetto serra elencati nell’allegato II».
5 Il successivo articolo 3, intitolato «Definizioni», prevede quanto segue:
«Ai fini della presente direttiva valgono le seguenti definizioni:
(…)
b) “emissioni”, il rilascio nell’atmosfera di gas a effetto serra a partire da fonti situate in un impianto (…);
(…)».
6 Intitolato «Norme comunitarie transitorie per l’armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote», l’articolo 10 bisdella direttiva medesima, prevede, al paragrafo 1, quanto segue:
«Entro il 31 dicembre 2010 la Commissione adotta misure di attuazione comunitarie interamente armonizzate per l’assegnazione delle quote (…)».
7 Il successivo articolo 11, rubricato «Misure nazionali di attuazione», al paragrafo 1 dispone quanto segue:
«Gli Stati membri pubblicano e trasmettono alla Commissione, entro il 30 settembre 2011, l’elenco degli impianti situati nel loro territorio che ricadono nell’ambito di applicazione della presente direttiva e le quote eventualmente assegnate a titolo gratuito a ciascuno dei suddetti impianti e calcolate a norma dell’articolo 10 bis, paragrafo 1 e dell’articolo 10 quater».
8 L’allegato I della direttiva medesima, intitolato «Categorie di attività cui si applica la presente direttiva», contempla, segnatamente, con riguardo alle emissioni di biossido di carbonio (CO2), le seguenti attività:
«Attività di combustione di carburanti in impianti di potenza termica nominale totale superiore a 20 [megawatt (MW)]
(…)
Produzione di prodotti chimici organici su larga scala mediante cracking, reforming, ossidazione parziale o totale o processi simili, con una capacità di produzione superiore a 100 tonnellate al giorno».
Decisione 2011/278
9 A termini del considerando 6 della decisione 2011/278:
«È opportuno che i valori dei parametri di riferimento riguardino tutte le emissioni dirette legate alla produzione, comprese le emissioni legate alla produzione di calore misurabile utilizzato per la produzione, indipendentemente dal fatto che il calore misurabile sia prodotto in loco o da un altro impianto.
(…)».
10 Il successivo considerando 21 così recita:
«Quando due o più impianti si scambiano calore misurabile, occorre che l’assegnazione di quote di emissioni a titolo gratuito si basi sul consumo di calore di un impianto e tenga conto del rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio. Pertanto, per garantire che il numero di quote di emissioni gratuite da assegnare sia indipendente dalla struttura di approvvigionamento di calore, le quote di emissioni devono essere assegnate al consumatore di calore».
11 L’articolo 3 della decisione medesima così dispone:
«Ai fini della presente decisione si intende per:
(…)
c) “sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore”, gli input, gli output e le emissioni corrispondenti, non disciplinati da un parametro di riferimento di prodotto, legati alla produzione di calore misurabile – o all’importazione da un impianto o un’altra entità inclusi nel sistema dell’Unione o ad entrambe:
– consumato nei limiti dell’impianto per la produzione di prodotti o la produzione di energia meccanica (diversa da quella utilizzata per la produzione di elettricità) per il riscaldamento o il raffreddamento, ad eccezione del consumo per la produzione di elettricità, o
– esportato verso un impianto o un’altra entità non inclusi nel sistema dell’Unione ad eccezione dell’esportazione per la produzione di elettricità;
(…)».
Decisione 2013/448/UE
12 I considerando 16 e 17 della decisione 2013/448/UE della Commissione, del 5 settembre 2013, relativa alle misure nazionali di attuazione per l’assegnazione transitoria a titolo gratuito di quote di emissioni di gas a effetto serra ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 3, della direttiva 2003/87 (GU 2013, L 240, pag. 27), così recitano:
«(16) La Commissione sottolinea inoltre che l’elenco degli impianti riportato nelle misure nazionali di attuazione della Germania è incompleto e pertanto viola l’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva [2003/87]. L’elenco non comprende gli impianti che producono polimeri (in particolare [policloruro di vinile in sospensione] S-PCV, E-PVC [PVC in emulsione] e il cloruro di vinile monomero – CVM) né le quantità di quote di emissioni che si intende assegnare a ciascuno di questi impianti situati nel territorio tedesco, cui si applica la direttiva e di cui alla sezione 5.1 dei documenti orientativi della Commissione sull’interpretazione dell’allegato I della direttiva [2003/87], approvati il 18 marzo 2010 dal comitato sui cambiamenti climatici. A questo proposito, la Commissione è a conoscenza del parere espresso dalla Germania secondo il quale la produzione di polimeri, in particolare S-PVC e E-PVC e CVM, non è disciplinata dall’allegato I della direttiva [2003/87]. La Commissione ritiene che i polimeri, ivi compresi S-PVC, E-PVC e CVM, soddisfino la definizione dell’attività in questione (produzione di prodotti chimici organici su larga scala) di cui all’allegato I della direttiva [2003/87]. Pertanto, in stretta collaborazione con gli Stati membri e i settori industriali interessati, i parametri di riferimento per S-PVC e E-PVC e CVM sono stati stabiliti secondo le indicazioni di cui all’allegato I della decisione[2011/278].
(17) La Commissione fa notare che il fatto che l’elenco della Germania sia incompleto ha degli effetti indesiderati sull’assegnazione in base al sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore per gli impianti di cui alla lettera E dell’allegato I della presente decisione che esportano calore verso gli impianti che producono prodotti chimici organici su larga scala. Considerando che solo le esportazioni di calore verso un impianto o un un’altra entità non disciplinati dalla direttiva [2003/87] danno luogo ad assegnazioni a titolo gratuito sulla base del sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore, nelle misure nazionali di attuazione della Germania le esportazioni di calore verso impianti che svolgono attività che rientrano nell’ambito di applicazione dell’allegato I della direttiva [2003/87] sono contabilizzate per l’assegnazione a favore degli impianti elencati alla lettera E dell’allegato I della presente decisione. Di conseguenza, le assegnazioni proposte a favore degli impianti di cui alla lettera E dell’allegato I non sono coerenti con le regole di assegnazione. La Commissione pertanto solleva obiezioni sull’assegnazione agli impianti elencati alla lettera E dell’allegato I della presente decisione».
13 L’articolo 1 della decisione 2013/448 così dispone:
«1. L’iscrizione degli impianti ripresi all’allegato I della presente decisione negli elenchi degli impianti disciplinati dalla direttiva [2003/87] trasmessi alla Commissione ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva [2003/87] e i corrispondenti quantitativi annui totali preliminari di quote di emissioni assegnati a titolo gratuito a questi impianti [sono respinti].
(…)
Non saranno sollevate obiezioni qualora uno Stato membro decidesse di modificare il quantitativo annuo totale preliminare di quote di emissioni assegnato a titolo gratuito agli impianti situati nel suo territorio di cui agli elenchi menzionati al paragrafo 1 e riportati alla lettera E dell’allegato I della presente decisione, prima di stabilire il quantitativo annuo totale finale per ogni anno dal 2013 al 2020, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 9, della decisione [2011/278], a condizione che la modifica escluda qualsiasi assegnazione per il calore esportato verso impianti che producono polimeri, tra cui S-PVC e E-PVC, e CVM.
(…)».
14 La lettera E dell’allegato I di detta decisione contempla 5 impianti trasmessi nell’ambito delle misure nazionali di attuazione tedesche, tra cui quello della Dow Deutschland Anlagengesellschaft, soggetto al sistema di scambio di quote di emissioni, che forniscono calore esclusivamente ad impianti di polimerizzazione.
Regolamento (UE) n. 601/2012
15 Rubricato «Completezza», l’articolo 5 del regolamento (UE) n. 601/2012della Commissione, del 21 giugno 2012, concernente il monitoraggio e la comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra ai sensi della direttiva 2003/87 (GU 2012, L 181, pag. 30), così dispone:
«Il monitoraggio e la comunicazione delle emissioni sono esaustivi e riguardano tutte le emissioni di processo e di combustione provenienti da tutte le fonti e i flussi di fonti di emissione riconducibili ad attività elencate nell’allegato I della direttiva 2003/87 (…) e relative a tutti i gas serra specificati in relazione a tali attività, evitando di contabilizzarle due volte.
(…)».
16 L’articolo 49, intitolato «CO2 trasferito», del regolamento medesimo contiene, al paragrafo 1, le disposizioni seguenti:
«Il gestore sottrae dalle emissioni dell’impianto qualsiasi quantitativo di CO2 proveniente da carbonio fossile nelle attività di cui all’allegato I della direttiva [2003/87] che non è rilasciato dall’impianto ma trasferito fuori da questo verso uno dei seguenti siti:
a) un impianto per la cattura dei gas a effetto serra ai fini del trasporto e dello stoccaggio geologico a lungo termine in un sito di stoccaggio autorizzato a norma della direttiva 2009/31/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, relativa allo stoccaggio geologico di biossido di carbonio e recante modifica della direttiva 85/337/CEE del Consiglio, delle direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 2000/60/CE, 2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE, 2008/1/CE e del regolamento (CE) n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2009, L 140, pag. 114)]
b) una rete di trasporto dei gas a effetto serra ai fini dello stoccaggio geologico a lungo termine in un sito di stoccaggio autorizzato a norma della direttiva [2009/31];
c) un sito di stoccaggio autorizzato a norma della direttiva [2009/31] ai fini dello stoccaggio geologico a lungo termine.
Per qualsiasi altro tipo di trasferimenti di CO2 fuori dall’impianto non è consentito sottrarre il CO2 dalle emissioni dell’impianto».
17 L’allegato IV del regolamento medesimo, intitolato «Metodologie di monitoraggio specifiche all’attività fondate su calcoli in relazione agli impianti (articolo 20, paragrafo 2)», contiene, in particolare, le disposizioni seguenti:
«1 Norme di monitoraggio specifiche per le emissioni da processi di combustione
A) Ambito d’applicazione
(…)
(…) Il gestore assegna all’impianto tutte le emissioni provenienti dalla combustione di combustibili presso l’impianto, indipendentemente dalle esportazioni di calore o elettricità verso altri impianti. Il gestore non assegna all’impianto portatore le emissioni associate alla produzione di calore o elettricità importati da altri impianti.
(…)».
Diritto tedesco
18 L’articolo 2 del Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (legge relativa agli scambi di diritti di emissioni di gas a effetto serra), del 21 luglio 2011 (BGBl. I, pag. 1475; in prosieguo: il «TEHG»), rubricato «Sfera d’applicazione», così recita:
«(1) La presente legge si applica alle emissioni di gas a effetto serra indicate nell’allegato 1, parte 2, prodotte dalle attività ivi menzionate. Per gli impianti di cui all’allegato 1, parte 2, la presente legge si applica anche laddove si tratti di componenti o infrastrutture di un impianto non elencato nell’allegato 1, parte 2.
(…)».
19 L’articolo 9 del TEHG, intitolato «Assegnazione di quote a titolo gratuito ai gestori degli impianti», dispone quanto segue:
«(1) Ai gestori di impianti vengono assegnate quote a titolo gratuito sulla base dei principi enunciati all’articolo 10 bis (…) della [direttiva 2003/87] nel testo vigente, e della decisione [2011/278].
(…)».
20 L’allegato 1, parte 2, punto 27, del TEHG concerne gli «impianti per la produzione di prodotti chimici organici (alcheni e alcheni clorurati; alchini; sostanze aromatiche e sostanze aromatiche alchilate; fenoli, alcoli; aldeidi, chetoni; acidi carbossilici, acidi dicarbossilici, anidridi di acidi carbossilici e dimetiltereftalato; epossidi; acetato di vinile, acrilonitrile; caprolattame e melamina) con una capacità di produzione superiore a 100 tonnellate al giorno».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
21 La Tr. gestisce un impianto di produzione di policarbonato con una capacità di produzione autorizzata superiore a 100 tonnellate al giorno. Il vapore necessario per tale produzione viene fornito da una centrale gestita, nel medesimo sito, da un’altra società, la Dow Deutschland Anlangengesellschaft, soggetta al sistema di scambio di quote di emissioni istituito dalla direttiva 2003/87.
22 In data 23 gennaio 2012 la Tr. chiedeva alla Deutsche Emissionshandelsstelle (Ufficio tedesco di cessione di diritti di emissioni; in prosieguo: il «DEHSt») l’assegnazione gratuita di quote di emissione per l’impianto de quo per il periodo di scambio 2013-2020.
23 Con decisione del 17 febbraio 2014 la DEHSt respingeva la domanda, sulla base del rilievo che il policarbonato non sarebbe contenuto nell’elenco di sostanze e categorie di sostanze di cui al punto 27 dell’allegato 1, parte 2, del TEHG e che, pertanto, l’impianto controverso non rientrerebbe nell’ambito di applicazione di tale legge.
24 L’opposizione proposta dalla Tr. avverso tale decisione veniva respinta dalla DEHSt sulla base degli stessi motivi.
25 Il 2 ottobre 2015 la Tr. impugnava detta decisione dinanzi al Verwaltungsgericht Berlin (Tribunale amministrativo di Berlino, Germania).
26 A sostegno del ricorso la Tr. sosteneva che, ai sensi dell’articolo 2 della direttiva 2003/87, in combinato disposto con l’allegato I della stessa, qualsiasi attività per la produzione di prodotti chimici organici su larga scala mediante cracking, reforming, ossidazione parziale o totale o altri processi, senza limitazioni a determinate sostanze, ricade nell’ambito di applicazione della direttiva stessa.
27 A tal riguardo, la Tr. sottolinea che tanto dal documento della Commissione intitolato «Guidance on Interpretation of Annex I of the [Directive 2003/87] (excl. aviation activities)» («Orientamenti relativi all’interpretazione dell’allegato I della direttiva [2003/87] (ad esclusione delle attività di aviazione»), del 18 marzo 2010, quanto dal considerando 16 della decisione 2013/448 emerge che la produzione di polimeri ricade nella sfera di applicazione della direttiva 2003/87. Orbene, conformemente alla decisione 2011/278, qualora un impianto soggetto al sistema di scambio di quote d’emissione fornisca calore ad un altro impianto soggetto al sistema medesimo, l’assegnazione di quote di emissione a titolo gratuito dovrebbe essere destinata a quest’ultimo, atteso che la decisione 2013/448 vieterebbe peraltro l’assegnazione delle quote stesse al primo. Considerato che l’allegato 1, parte 2, punto 27, del TEHG non avrebbe correttamente trasposto la direttiva 2003/87, la Tr. potrebbe far valore il diritto all’assegnazione di quote a titolo gratuito invocando direttamente la direttiva.
28 Il DEHSt sostiene, per contro, che la direttiva 2003/87 non impone l’obbligo di includere gli impianti di polimerizzazione nel sistema di scambio di quote d’emissione. Il fatto che tale direttiva produca effetti sostanzialmente gravosi per i gestori degli impianti deporrebbe peraltro in senso contrario all’applicabilità diretta della direttiva stessa.
29 Ciò premesso, il Verwaltungsgericht Berlin (Tribunale amministrativo di Berlino) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’articolo 1, in combinato disposto con l’allegato I, della direttiva [2003/87] debba essere interpretato nel senso che la produzione di polimeri, e, in particolare, del polimero policarbonato in impianti di capacità produttiva superiore a 100 tonnellate al giorno, rientri nell’attività, ivi indicata, di produzione di prodotti chimici organici su larga scala mediante cracking, reforming, ossidazione parziale o totale o processi simili.
2) In caso di risposta affermativa alla prima questione pregiudiziale, se il gestore di un impianto di tal genere abbia diritto all’assegnazione a titolo gratuito di quote di emissioni per effetto di applicazione diretta delle disposizioni della direttiva 2003/87/CE e della decisione [2011/278], nel caso in cui un’assegnazione a titolo gratuito di quote di emissioni ai sensi del diritto nazionale resti esclusa per il sol fatto che lo Stato membro interessato non abbia inserito gli impianti per la produzione di polimeri nell’ambito di applicazione della legge nazionale di recepimento della direttiva [2003/87] e, per detto solo motivo, tali impianti non partecipino allo scambio di quote di emissioni».
Sulla domanda di riapertura della fase orale del procedimento
30 In seguito alla pronuncia delle conclusioni dell’avvocato generale, la Tr. , con atto depositato presso la cancelleria della Corte il 29 dicembre 2017, ha chiesto che fosse disposta la riapertura della fase orale del procedimento. A sostegno della domanda la Tr. deduce, sostanzialmente, che l’avvocato generale ha ignorato, nelle conclusioni, taluni elementi della normativa nazionale, relativi all’assegnazione di quote di emissioni a titolo gratuito ad impianti che non generino emissioni di CO2, che meriterebbero di essere dibattuti in contraddittorio.
31 Si deve ricordare che lo Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e il regolamento di procedura della stessa non prevedono, per le parti, la possibilità di depositare osservazioni in risposta alle conclusioni presentate dall’avvocato generale (sentenza Vnuk, C-162/13, EU:C:2014:2146, punto 30 e giurisprudenza ivi citata).
32 A termini dell’articolo 252, secondo comma, TFUE, l’avvocato generale ha l’ufficio di presentare pubblicamente, con assoluta imparzialità e in piena indipendenza, conclusioni motivate sulle cause che, conformemente allo Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, richiedono il suo intervento. La Corte non è vincolata né alle conclusioni dell’avvocato generale, né alle motivazioni attraverso le quali quest’ultimo giunge a formulare tali conclusioni (sentenza del 17 settembre 2015, Mory e a./Commissione, C-33/14 P, EU:C:2015:609, punto 25).
33 Di conseguenza, il disaccordo di una parte con le conclusioni dell’avvocato generale, qualunque siano le questioni da questi ivi esaminate, non può costituire, di per sé, un motivo che giustifichi la riapertura della fase orale (sentenza del 17 settembre 2015, Mory e a./Commissione, C-33/14 P, EU:C:2015:609, punto 26).
34 Ciò premesso, in qualsiasi momento, sentito l’avvocato generale, la Corte può disporre la riapertura della fase orale del procedimento, conformemente all’articolo 83 del suo regolamento di procedura, in particolare qualora ritenga di non essere sufficientemente edotta ovvero che la causa debba essere decisa sulla base di un argomento che non sia stato oggetto di dibattito tra le parti o gli interessati di cui all’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea (sentenza del 29 aprile 2015, Nordzucker, C-148/14, EU:C:2015:287, punto 24).
35 Tale ipotesi non ricorre nella specie. Infatti, al pari delle altre parti interessate che hanno partecipato al procedimento, la Tr. ha esposto, nel corso tanto della fase scritta quanto di quella orale, tutti gli elementi in punto di fatto e di diritto a suo avviso pertinenti per rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal giudice del rinvio, in particolare per quanto attiene alla sfera d’applicazione della direttiva 2003/87, quale risultante dall’articolo 2 delle medesima, nonché la portata delle disposizioni previste dalle decisioni 2011/278 e 2013/448 relative all’assegnazione di quote di emissione a titolo gratuito. La Corte reputa pertanto, sentito l’avvocato generale, di essere in possesso di tutti gli elementi necessari per statuire e che tali elementi siano stati l’oggetto delle discussioni dinanzi ad essa svolte.
36 Alla luce delle suesposte considerazioni, la Corte ritiene che non vi sia motivo per disporre la riapertura della fase orale del procedimento.
Sulle questioni pregiudiziali
37 Con la prima questione il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2003/87 debba essere interpretato nel senso che un impianto di produzione di polimeri, in particolare, di policarbonato, come quello oggetto del procedimento principale, che riceva il calore necessario ai fini della produzione da un impianto terzo, ricada nell’attività di «produzione di prodotti chimici organici su larga scala mediante cracking, reforming, ossidazione parziale o totale o processi simili», ai sensi dell’allegato I della direttiva stessa, in modo da poter ricondurre detto impianto nella sfera d’applicazione del sistema di scambio di quote istituito dalla direttiva medesima.
38 Dalla decisione di rinvio emerge che tale questione è stata sollevata nell’ambito di una controversia insorta a seguito del diniego delle competenti autorità nazionali di assegnare all’impianto de quo quote di emissioni a titolo gratuito per il periodo di scambio 2013-2020.
39 Si deve rammentare, in limine, che la direttiva 2003/87 si prefigge l’obiettivo di istituire un sistema di scambio di quote di emissioni diretto alla riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra nell’atmosfera ad un livello che prevenga qualsiasi influenza antropica pericolosa per il clima ed il cui fine ultimo è la tutela dell’ambiente (v., in particolare, sentenza dell’8 marzo 2017, ArcelorMittal Rodange et Schifflange, C-321/15, EU:C:2017:179, punto 24).
40 Tale sistema si fonda su una logica economica, che intende stimolare ogni partecipante al sistema ad emettere una quantità di gas a effetto serra inferiore alle quote ad esso inizialmente assegnate, al fine di cederne l’eccedenza ad un altro partecipante che abbia prodotto una quantità di emissioni superiore alle quote assegnate (v., segnatamente, sentenza dell’8 marzo 2017, ArcelorMittal Rodange et Schifflange, C-321/15, EU:C:2017:179, punto 22).
41 La direttiva 2003/87 si prefigge di ridurre, entro il 2020, le emissioni globali di gas ad effetto serra dell’Unione quantomeno del 20% rispetto ai livelli del 1990 secondo criteri di efficienza economica (sentenza dell’8 settembre 2016, E.ON Kraftwerke, C-461/15, EU:C:2016:648, punto 23).
42 A termini dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2003/87, che ne definisce la sfera d’applicazione, la direttiva si applica alle «emissioni provenienti dalle attività indicate nell’allegato I» che contempla, in particolare, con riguardo alle emissioni di CO2, la «produzione di prodotti chimici organici su larga scala mediante cracking, reforming, ossidazione parziale o totale o processi simili, con una capacità di produzione superiore a 100 tonnellate al giorno».
43 Nella specie è pacifico che, come emerge dal tenore della questione pregiudiziale, l’impianto di produzione di polimeri oggetto del procedimento principale, eccede la soglia di capacità produttiva indicata nel menzionato allegato.
44 Per contro, mentre la Tr. e la Commissione sostengono che i polimeri possono essere considerati «prodotti chimici organici su larga scala» fabbricati in base ad un «processo simile» al cracking, al reforming o all’ossidazione parziale ai sensi dell’allegato medesimo, l’Ufficio federale per l’ambiente nonché i governi tedesco ed olandese deducono che tale tipo d’impianto non risponde a detti requisiti, considerato che, da un lato, i polimeri costituirebbero prodotti finiti e non prodotti intermedi utilizzati per fabbricare altri prodotti chimici e, d’altro canto, che il processo di polimerizzazione non presenterebbe caratteristiche simili al cracking, al reforming o all’ossidazione.
45 Si deve tuttavia rilevare, in limine, che, alla luce del tenore stesso dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2003/87, le attività indicate nel suo allegato I rientrano nella sfera d’applicazione della direttiva medesima e, pertanto, del sistema di scambio di quote di emissione dalla stessa istituito, soltanto qualora generino «emissioni» di gas ad effetto serra indicate nel suo allegato II.
46 Conseguentemente, al fine di determinare se un impianto di produzione di polimeri, come quello oggetto del procedimento principale, ricada nella sfera d’applicazione della direttiva 2003/87, occorre, anzitutto, verificare, ai sensi del menzionato articolo 2, paragrafo 1, se nell’impianto vengano svolte attività da cui derivino «emissioni» di tal genere.
47 A tal riguardo, si deve ricordare che, a termini dell’articolo 3, lettera b), della direttiva 2003/87, per «emissioni», ai fini della direttiva medesima, s’intende il rilascio nell’atmosfera di gas a effetto serra provenienti da fonti situate in un impianto.
48 Dal tenore letterale stesso di tale disposizione emerge quindi che, ai fini della medesima, l’«emissione» presuppone il rilascio nell’atmosfera di un gas ad effetto serra da un impianto (sentenza del 19 gennaio 2017, Schaefer Kalk, C-460/15, EU:C:2017:29, punto 32).
49 Nella specie, dagli atti sottoposti alla Corte emerge, come è pacifico tra tutte le parti interessate partecipanti al presente procedimento, che un impianto di produzione di polimeri, come quello oggetto del procedimento principale, che riceve il calore necessario ai fini della polimerizzazione da un impianto terzo, non genera, di per sé, il rilascio di CO2 nell’atmosfera, ove solo la produzione del calore dall’impianto terzo genera il rilascio di tale gas. Infatti, il processo di polimerizzazione non libera CO2, essendo proprio il carbonio – come illustrato dal governo olandese – necessario per la produzione di polimeri, quali il policarbonato.
50 Ne consegue che la produzione di polimeri da parte di un impianto che, come quello oggetto del procedimento principale, non produce, in modo integrato, il calore necessario ai fini della polimerizzazione, non genera emissioni dirette di CO2.
51 Orbene, in assenza di emissioni di tal genere, un’attività, per quanto contemplata nell’allegato I della direttiva 2003/87, non può ricadere nella sfera d’applicazione della direttiva medesima e, conseguentemente, nel sistema di scambio di quote di emissioni dalla stessa istituito.
52 Tale conclusione risulta avvalorata dalla finalità della direttiva, quale ricordata supra ai punti da 39 a 41, consistente ad incitare gli impianti soggetti al sistema di scambio di quote di emissioni a ridurre le proprie emissioni di gas ad effetto serra al fine di poter cedere l’eccedenza di quote di emissioni ad un altro impianto soggetto al sistema stesso. Infatti, considerato che gli impianti di produzione di polimeri non generano, di per sé, alcuna emissione diretta di CO2, i gestori di tali impianti non possono esser incitati a ridurre le proprie emissioni di gas ad effetto serra tramite l’assegnazione di quote di emissione.
53 Secondo la Tr. e la Commissione, tuttavia, le emissioni derivanti dalla produzione di polimeri dovrebbero includere le emissioni «indirette» risultanti dalla produzione di calore da parte dell’impianto terzo fornitore del calore necessario per la polimerizzazione. Tale approccio sarebbe conforme all’obiettivo perseguito dalla direttiva 2003/87, in quanto consentirebbe di incoraggiare gli investimenti volti a ridurre i consumi di energia e risulterebbe, inoltre, avvalorato alla luce dell’articolo 10 bis della direttiva medesima nonché dell’articolo 3, lettera c), e dei considerando 6 e 21 della decisione 2011/278, che prevedono l’assegnazione di quote di emissione a titolo gratuito all’impianto che utilizzi il calore e non a quello di sua produzione. In tal senso, dall’articolo 1, paragrafo 1, della decisione 2013/448, in combinato disposto con la lettera E del suo allegato I ed interpretato alla luce dei considerando 16 e 17 della medesima, risulterebbe che le quote di emissione a titolo gratuito debbano essere assegnate agli impianti di polimerizzazione e non ai fornitori di calore. L’allegato I della decisione 2011/278 fisserebbe d’altronde parametri di riferimento per prodotti fabbricati esclusivamente in questo tipo di impianto.
54 Tale interpretazione non può tuttavia essere accolta.
55 Infatti, come già illustrato supra ai punti 47 e 48, le «emissioni» cui si applica la direttiva 2003/87, alla luce del tenore stesso del suo articolo 3, lettera b), sono unicamente quelle che danno luogo al rilascio di gas ad effetto serra provenienti da fonti site in un impianto.
56 Orbene, per quanto attiene all’emissione di CO2 risultante dalla produzione di calore, nell’allegato I della direttiva 2003/87 tali emissioni sono contemplate con riguardo all’attività di combustione di carburanti «in impianti di potenza termica totale superiore a 20 MW».
57 Da tale disposizione emerge quindi chiaramente che solamente le emissioni risultanti direttamente dall’attività svolta dall’impianto che produca esso stesso il calore possono rilevare al fine di stabilire se l’attività stessa ricada nel sistema di scambio di quote.
58 Ne consegue che le emissioni di CO2 derivanti dall’attività di produzione di calore giustificano unicamente l’inclusione nel sistema de quo degli impianti che siano fonte di tali emissioni, quale, nella specie, l’impianto terzo fornitore di calore all’impianto di cui trattasi nel procedimento principale.
59 Tale interpretazione risulta avvalorata dall’allegato IV del regolamento n. 601/2012, il cui punto 1, A, secondo comma, prevede espressamente che il «gestore assegna all’impianto tutte le emissioni provenienti dalla combustione di combustibili presso l’impianto, indipendentemente dalle esportazioni di calore o elettricità verso altri impianti. Il gestore non assegna all’impianto portatore le emissioni associate alla produzione di calore o elettricità importati da altri impianti».
60 Dal tenore di tale disposizione emerge quindi chiaramente che un gestore che importi calore proveniente da un impianto terzo non può avvalersi delle emissioni generate da quest’ultimo.
61 Come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 50 e 51 delle proprie conclusioni, qualsiasi diversa interpretazione darebbe inevitabilmente luogo al rischio di doppia contabilizzazione delle emissioni, in quanto queste dovrebbero essere dichiarate tanto dal produttore di calore, quali emissioni dirette, quanto dall’utilizzatore del calore, quali emissioni indirette.
62 Orbene, tale doppia contabilizzazione non solo risulterebbe in contrasto con l’articolo 5, primo comma, del regolamento n. 601/2012, ma, atteso che le emissioni connesse alla produzione di calore da parte di un impianto che produca il calore ad esso necessario in modo integrato dovrebbero esser dichiarate una sola volta, pregiudicherebbe parimenti la preservazione delle condizioni di concorrenza, che costituisce uno dei sotto-obiettivi del regime istituito dalla direttiva 2003/87 (v., segnatamente, sentenza del 22 giugno 2016, DK Recycling e Roheisen/Commissione, C-540/14 P, EU:C:2016:469, punto 50).
63 Si deve inoltre rilevare, come osservato dall’avvocato generale ai paragrafi 52 e 53 delle proprie conclusioni, che, se l’articolo 49, paragrafo 1, del regolamento n. 601/2012 istituisce un meccanismo di trasferimento del CO2 nelle tre fattispecie ivi indicate, il regime istituito dalla direttiva 2003/87 non prevede, per contro, alcun meccanismo generale che consenta ad un produttore di calore di trasferire emissioni di CO2 all’utilizzatore delle stesse, così come non contiene disposizioni volte a disciplinare la questione dell’eventuale ripartizione di tali emissioni tra i suoi eventuali successivi differenti utilizzatori.
64 È ben vero che, come sostenuto dalla Tr. e dalla Commissione, non può escludersi che l’assegnazione di quote di emissione al gestore di un impianto di produzione di polimeri, al quale il calore necessario a tal fine venga fornito da un impianto terzo, possa incitare il gestore stesso ad utilizzare tecniche più efficaci al fine di migliorare il proprio rendimento energetico, particolarmente riducendo il proprio fabbisogno di combustibili. La stessa Commissione ha previsto, al considerando 21 della decisione 2011/278, che le quote di emissione da attribuire a titolo gratuito vengano assegnate al consumatore del calore.
65 Tuttavia, resta il fatto che, come correttamente evidenziato dal governo olandese, un simile incremento di efficacia energetica non può giustificare l’inclusione nel sistema di scambio di quote di emissioni di attività non ricomprese nella sfera di applicazione della direttiva 2003/87, quale definita all’articolo 2, paragrafo 1, della medesima.
66 Tali considerazioni non possono essere rimesse in discussione dalla disciplina prevista dal legislatore dell’Unione ai fini dell’assegnazione di quote di emissioni a titolo gratuito.
67 A tal riguardo, si deve ricordare che l’assegnazione di tali quote si colloca, ai sensi dell’articolo 10 bis della direttiva 2003/87, in un sistema transitorio applicabile unicamente agli impianti appartenenti a taluni settori di attività, ove i quantitativi di quote assegnati sono, inoltre, oggetto di graduale riduzione nel corso del periodo 2013-2020, sino a giungere alla loro totale eliminazione nel 2027 (v., in tal senso, sentenze dell’8 settembre 2016, E.ON Kraftwerke, C-461/15, EU:C:2016:648, punto 24, e del 26 ottobre 2016, Yara Suomi e a., C-506/14, EU:C:2016:799, punto 46).
68 Orbene, solamente gli impianti le cui attività sono ricomprese, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2003/87, nel sistema di scambio di quote di emissioni possono beneficiare della concessione di quote a titolo gratuito. Infatti, né l’articolo 10 bis di tale direttiva, né le decisioni 2011/278 e 2013/448 possono modificare la sfera d’applicazione della direttiva stessa (v., per analogia, sentenza del 19 gennaio 2017, Schaefer Kalk, C-460/15, EU:C:2017:29, punti da 40 a 42).
69 D’altronde, dal tenore stesso dell’articolo 3, lettera c), della decisone 2011/278 risulta che un impianto che esporti il calore prodotto ha diritto, per tale calore, all’assegnazione di quote di emissioni a titolo gratuito nel caso in cui esso lo esporti «verso un impianto o un’altra entità non inclusi nel sistema dell’Unione» (sentenza dell’8 settembre 2016, Borealis e a., C-180/15, EU:C:2016:647, punto 117).
70 Ciò è quanto si verifica nel caso in cui un impianto utilizzatore di calore, esercente attività che non generino, di per sé, emissioni ai sensi dell’articolo 3, lettera b), della direttiva 2003/87, non ricada nella sfera dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva medesima.
71 A tal riguardo, si deve aggiungere che la differenza di trattamento risultante dal fatto che un impianto di produzione di polimeri che produca, in modo integrato, il calore a tal fine necessario sia incluso – a differenza di un impianto, come quello oggetto del procedimento principale, cui il calore sia fornito da un impianto terzo – nel sistema di scambio di quote di emissioni, a titolo di «combustione di carburanti», ai sensi dell’allegato I della direttiva 2003/87, non presenta nulla di discriminatorio. Infatti, con riguardo all’obiettivo perseguito dalla direttiva, rammentato supra ai punti da 39 a 41, sussiste una differenza oggettiva tra un impianto le cui attività generino emissioni di gas ad effetto serra nell’atmosfera e un impianto dalle cui attività non derivino emissioni di tal genere (v., in tal senso, segnatamente, sentenza del 19 gennaio 2017, Schaefer Kalk, C-460/15, EU:C:2017:29, punto 47).
72 Dai suesposti rilievi risulta che un impianto di produzione di polimeri, come quello oggetto del procedimento principale, con riguardo al quale sia pacifico che non eserciti attività che generino emissioni dirette di CO 2 non ricade nella sfera d’applicazione della direttiva 2003/87, quale definita all’articolo 2, paragrafo 1, della medesima.
73 Conseguentemente, un impianto di tal genere, senza necessità di esaminare se eserciti un’attività di «produzione di prodotti chimici organici su larga scala mediante cracking, reforming, ossidazione parziale o totale o processi simili», ai sensi dell’allegato I della direttiva 2003/87, non rientra nel sistema di scambio di quote di emissioni istituito dalla direttiva medesima.
74 Conseguentemente, si deve rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2003/87, dev’essere interpretato nel senso che un impianto di produzione di polimeri, in particolare di policarbonato, come quello oggetto del procedimento principale, cui il calore necessario ai fini della produzione venga fornito da un impianto terzo, non ricade nel sistema di scambio di quote di emissioni istituito dalla direttiva medesima qualora non generi emissioni dirette di CO2.
75 Alla luce di tale risposta, non occorre procedere all’esame della seconda questione pregiudiziale.
Sulla limitazione degli effetti nel tempo della sentenza
76 All’udienza il governo tedesco ha chiesto alla Corte di limitare gli effetti nel tempo della presente sentenza nell’ipotesi tanto di una risposta positiva quanto di una risposta negativa alla prima questione.
77 Si deve tuttavia rilevare che il governo tedesco non ha dedotto alcun elemento idoneo a giustificare tale richiesta.
78 Non occorre, pertanto, limitare nel tempo gli effetti della presente sentenza.
Sulle spese
79 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:
L’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio, come modificata dalla direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, dev’essere interpretato nel senso che un impianto di produzione di polimeri, in particolare di policarbonato, come quello oggetto del procedimento principale, cui il calore necessario ai fini della produzione venga fornito da un impianto terzo, non ricade nel sistema di scambio di quote di emissioni di gas ad effetto serra istituito dalla direttiva medesima qualora non generi emissioni dirette di CO2.