Riparto di giurisdizione domanda risarcitoria proposta nei confronti della P.A.

Integrale

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SCHIRO’ Stefano – Primo Presidente f.f.

Dott. CURZIO Pietro – Presidente di Sez.

Dott. ARMANO Uliana – Consigliere

Dott. CRISTIANO Magda – Consigliere

Dott. GRECO Antonio – Consigliere

Dott. TRIA Lucia – Consigliere

Dott. SCALDAFERRI Andrea – Consigliere

Dott. LOMBARDO Luigi Giovanni – rel. Consigliere

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 1520/2017 proposto da:

(OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), rappresentato e difeso dall’avvocato (OMISSIS);

– ricorrente –

contro

REGIONE MARCHE, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), rappresentata e difesa dall’avvocato (OMISSIS);

PROVINCIA DI ANCONA, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato (OMISSIS);

(OMISSIS), elettivamente domiciliato in Roma (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende;

– controricorrenti –

e contro

(OMISSIS);

– intimata –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 2490/2013 dinanzi al TRIBUNALE di ANCONA.

Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 30/01/2018 dal Consigliere Dott. LUIGI GIOVANNI LOMBARDO;

Lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale LUIGI SALVATO, il quale ha chiesto che le Sezioni Unite dichiarino la giurisdizione del giudice amministrativo.

FATTI DI CAUSA

1. – (OMISSIS), proprietario di terreni boschivi siti nel comune di (OMISSIS) convenne in giudizio, innanzi al Tribunale ordinario di Ancona, la Provincia di Ancona, la Regione Marche e (OMISSIS) (Dirigente del 7 settore della detta Provincia), chiedendone la condanna al risarcimento del danno patito per la lesione dell’affidamento indotto dal Programma Provinciale della Attivita’ Estrattive (P.P.A.E.), approvato con Delib. 26 luglio 2004, n. 88 e successivamente convalidato dalla Delib. Consiglio Provinciale Ancora 13 aprile 2005, n. 14, nonche’ – quanto alla compatibilita’ dei bacini estrattivi individuati con la normativa regionale e col Piano Regionale delle Attivita’ Estrattive – dalla Delib. Giunta Regionale delle Marche 7 novembre 2005, n. 1357), sulla base del quale egli – con contratto preliminare del 6/10/2004 si era indotto a promettere in vendita alla societa’ ” (OMISSIS) s.p.a.” i detti terreni, sotto la condizione risolutiva per cui il contratto si sarebbe risolto qualora l’attivita’ estrattiva, che la societa’ promissaria acquirente avrebbe dovuto svolgere, non fosse stata consentita dagli organi amministrativi competenti.

Deducendo che i detti provvedimenti erano risultati illegittimi, tanto da essere stati annullati dal Tribunale amministrativo regionale delle Marche su istanza di terzi, chiese che i convenuti fossero condannati in solido a risarcirgli il danno che aveva patito per avere confidato nella legittimita’ dell’azione amministrativa, danno consistito nel lucro cessante corrispondente alla somma che avrebbe dovuto percepire quale prezzo della compravendita (e non pote’ percepire per l’avvenuta risoluzione del contratto), nonche’ nel danno emergente corrispondente alle somme che aveva dovuto corrispondere a titolo di imposta in rapporto al valore del terreno dichiarato nel preliminare.

Costituitosi il contraddittorio, la Provincia di Ancona, la Regione Marche e (OMISSIS) resistettero alla domanda attrice, chiedendone il rigetto.

Previa autorizzazione del giudice, (OMISSIS) chiamo’ in causa la propria compagnia assicuratrice, ” (OMISSIS)”, la quale, costituendosi, eccepi’ il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo.

2. – (OMISSIS) ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, ai sensi dell’articolo 41 c.p.c., chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

Resistono, ciascuno con autonomo controricorso, la Provincia di Ancona, la Regione Marche e (OMISSIS), chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.

Il Procuratore Generale ha chiesto, con requisitoria scritta, che sia dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.

Sia il ricorrente che i controricorrenti hanno depositato memoria ex articolo 380 ter c.p.c..

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Viene richiesto a questa Suprema Corte di stabilire a quale giudice spetti la giurisdizione nel caso di domanda risarcitoria proposta nei confronti della P.A. per i danni subiti dal privato che abbia fatto incolpevole affidamento su un provvedimento ampliativo illegittimo.

Va ricordato che, secondo la giurisprudenza di questa Corte regolatrice, dalla quale non v’e’ ragione di discostarsi, la giurisdizione deve essere determinata sulla base della domanda, dovendosi guardare, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, non gia’ alla prospettazione compiuta dalle parti, bensi’ al “petitum sostanziale”. Quest’ultimo deve essere identificato, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto, soprattutto, in funzione della “causa petendi”, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, da individuarsi con riguardo ai fatti allegati (Cass., Sez. Un., n. 15323 del 25/06/2010; Sez. Un., n. 20902 del 11/10/2011; Sez. Un., n. 2360 del 09/02/2015; Sez. Un., n. 11229 del 21/05/2014).

Sulla base di tale principio, questa Corte ha affermato che la domanda risarcitoria proposta nei confronti della P.A. per i danni subiti dal privato che abbia fatto incolpevole affidamento su un provvedimento ampliativo illegittimo rientra nella giurisdizione ordinaria, non trattandosi di una lesione dell’interesse legittimo pretensivo del danneggiato (interesse soddisfatto, seppur in modo illegittimo), ma di una lesione della sua integrita’ patrimoniale ex articolo 2043 c.c., rispetto alla quale l’esercizio del potere amministrativo non rileva in se’, ma per l’efficacia causale del danno-evento da affidamento incolpevole (Cass., Sez. Un., n. 17586 del 04/09/2015).

Si e’ cosi’ statuito che rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto il risarcimento dei danni lamentati per la lesione dell’affidamento riposto nell’attendibilita’ della attestazione rilasciata dalla P.A. (rivelatasi erronea) circa la edificabilita’ di un’area (chiesta da un privato per valutare la convenienza d’acquistare un terreno) e nella legittimita’ della conseguente concessione edilizia, successivamente annullata, non ravvisandosi un atto o un provvedimento amministrativo della cui illegittimita’ il privato possa dolersi impugnandolo davanti al giudice amministrativo, con le consequenziali statuizioni risarcitorie, e, quindi, non sollecitando tale situazione di fatto alcuna esigenza di tutela contro l’esercizio illegittimo di un pubblico potere consumato nei confronti del privato, ne’ richiedendo questi un accertamento, da parte del giudice amministrativo, della illegittimita’ del comportamento tenuto dalla P.A., che egli invece puo’ solo subire e ha interesse a contrastare nel giudizio di annullamento da altri provocato (Cass., Sez. Un., n. 6595 del 23/03/2011); parimenti, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto la domanda autonoma di risarcimento dei danni proposta da colui che, avendo ottenuto l’aggiudicazione in una gara per l’affidamento di un pubblico servizio, successivamente annullata dal T.A.R. – su ricorso di un altro concorrente – perche’ illegittima, deduca la lesione dell’affidamento ingenerato dal provvedimento di aggiudicazione apparentemente legittimo, non essendo chiesto in giudizio l’accertamento della illegittimita’ dell’aggiudicazione (che, semmai, la parte aveva interesse a contrastare nel giudizio amministrativo promosso dal concorrente) e, quindi, non rimproverandosi alla P.A. l’esercizio illegittimo di un potere consumato nei suoi confronti, ma la colpa consistita nell’averlo indotto a sostenere spese nel ragionevole convincimento della prosecuzione del rapporto fino alla scadenza del termine previsto dal contratto stipulato a seguito della gara (Cass., Sez. Un., n. 6596 del 23/03/2011).

Nella specie, la societa’ attrice non ha chiesto in giudizio, nei confronti degli enti convenuti, l’accertamento della illegittimita’ di provvedimenti amministrativi e non ha, quindi, rimproverato alla P.A. l’esercizio illegittimo del pubblico potere nei suoi confronti. Al contrario, ha lamentato una lesione della sua integrita’ patrimoniale per violazione del principio generale di prudenza e diligenza (c.d. obbligo del “neminem laederefg posto a fondamento dell’articolo 2043 c.c., rispetto alla quale l’esercizio del potere amministrativo non rileva in se’, ma solo per l’efficacia causale del danno-evento da affidamento incolpevole.

E infatti, nell’atto di citazione introduttivo del giudizio dinanzi al Tribunale ordinario di Ancora, l’ (OMISSIS) ha lamentato il comportamento negligente della provincia di Ancora e il grossolano errore in cui essa – in persona del (OMISSIS) – sarebbe incorsa nell’omettere di allegare al Piano estrattivo provinciale le cartografie necessarie (omissione che ha determinato poi l’annullamento del piano da parte del Tribunale amministrativo regionale), nonche’ la colpevole inerzia successiva della detta amministrazione, per non avere la stessa tempestivamente adottato un nuovo provvedimento emendato dal rilevato vizio di legittimita’.

In sostanza, il “petitum sostanziale”, quale emerge dalla dedotta “causa petendi”, depone chiaramente per la giurisdizione del giudice ordinario.

Non possono condividersi, pertanto, le conclusioni del Procuratore generale in favore della declaratoria della giurisdizione del giudice amministrativo, perche’ l’ (OMISSIS), con la sua domanda risarcitoria, non ha rimproverato alla P.A. l’esercizio illegittimo del potere, ma la colpa consistita nell’averlo indotto a contrarre obbligazioni e sostenere spese nel ragionevole convincimento della legittimita’ dell’azione amministrativa (cfr. Cass., Sez. Un., n. 15640 del 22/06/2017) e, quindi, la violazione del principio generale del “neminem laedere” posto a fondamento dell’articolo 2043 c.c..

Non rileva la circostanza che l’attivita’ estrattiva, nella misura in cui incide sulla materiale consistenza del territorio e determina una trasformazione dell’assetto geomorfologico del suolo, si risolve in un “uso del territorio” rientrante nella lata estensione della materia urbanistica (Cass., Sez. Un., n. 7374 del 19/04/2004), materia che com’e’ noto – e’ devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’articolo 133, lettera f) c.p.a.

E invero, in tema di riparto della giurisdizione, l’attrazione (ovvero concentrazione) della tutela risarcitoria dinanzi al giudice amministrativo puo’ verificarsi soltanto quando il danno patito dal soggetto sia conseguenza immediata e diretta della dedotta illegittimita’ del provvedimento che egli ha impugnato; cio’ in quanto il risarcimento del danno ingiusto non costituisce una materia di giurisdizione esclusiva, ma solo uno strumento di tutela ulteriore e di completamento rispetto a quello demolitorio (Cass., Sez. Un., n. 6594 del 23/03/2011); pertanto, la domanda risarcitoria proposta nei confronti della P.A. per i danni subiti dal privato che abbia fatto incolpevole affidamento su un provvedimento ampliativo della propria sfera giuridica e legittimamente annullato rientra nella giurisdizione ordinaria, atteso che viene denunciata non gia’ la lesione di un interesse legittimo pretensivo, bensi’ una situazione di diritto soggettivo, rappresentata dalla conservazione dell’integrita’ del proprio patrimonio, deducendo il privato di avere sopportato perdite e/o mancati guadagni a causa dell’emissione del provvedimento amministrativo (Cass., Sez. Un., n. 12799 del 22/05/2017; in termini analoghi, anche Cass., Sez. Un., n. 19171 del 02/08/2017).

2. – Va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario in ordine alla controversia per cui e’ causa, con rimessione delle parti dinanzi al medesimo.

Il giudice di merito provvedera’ anche in ordine alle spese relative al presente giudizio di regolamento.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione

dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rimette le parti dinanzi al medesimo, anche per le spese del giudizio di regolamento.