La responsabilità della p.a. quale proprietaria delle strade

• Avv. Umberto Davide
• Responsabilità da cose in custodia

La responsabilità della pubblica amministrazione per i danni patiti dagli utenti nell’utilizzo delle strade.

Disciplina e regime giuridico applicabile.

Con tale scritto, si intende esaminare, la disciplina giuridica applicabile alla Pubblica Amministrazione ed il conseguente regime di responsabilità, per i danni patiti dagli utenti nell’utilizzo dei beni demaniali, con specifico riferimento all’utilizzo delle pubbliche strade.

Sull’argomento in esame, come è noto si riscontrano due orientamenti giurisprudenziali:

• il primo più risalente (ad oggi minoritario) secondo il quale il regime di responsabilità applicabile alla Pubblica Amministrazione è quello facente capo all’ 2043 c.c. 
• il secondo, (ad oggi maggioritario) secondo cui il referente normativo di tale responsabilità è da rinvenirsi nell’art.2051 c.c.
  

Primo orientamento: resposabilità ex art. 2043 c.c. insidia e trabocchetto.

La tutela spettante all’utente della strada in siffatte situazioni è esclusivamente quella predisposta dall’art. 2043 c.c. [1] dovendosi escludere l’applicabilità della disposizione di cui all’art. 2051 c.c. [2], che presume la responsabilità del custode salva la dimostrazione del caso fortuito.

Secondo tali orientamento non si può ritenere che l’ente proprietario delle strade, per il solo fatto di essere tale, abbia anche la “custodia” delle medesime, dovendosi individuare la sussistenza di tale circostanza solo in un rapporto di effettiva e continua disponibilità fisica della cosa in capo ad un soggetto, ed invero solo l’esistenza di un rapporto di custodia effettiva può giustificare l’esistenza della presunzione di responsabilità.

Pertanto la responsabilità dell’ente proprietario deve essere ricondotta al generale parametro dell’art. 2043 c.c. secondo il quale “Qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno” e quindi occorre cioè la sussistenza degli elementi della colpa (o del dolo) della pubblica amministrazione.

Tali elementi vengono individuati nell’esistenza della cd. insidia e trabocchetto, e cioè nell’esistenza di pericoli occulti ed imprevedibili da parte di un utente medio che faccia uso della normale diligenza richiesta dalla particolare situazione in cui si trova.

Insidia e trabocchetto, è bene precisarlo, sono figure giuridiche di elaborazione giurisprudenziale che vengono valutate attraverso i parametri dell’imprevedibilità e invisibilità della situazione di pericolo.

Ciò posto, secondo tale orientamento, qualora il danneggiato avesse provato l’insidia e trabocchetto, la pubblica amministrazione può liberarsi dalla relativa responsabilità dimostrando di aver adottato tutte le cautele per evitare l’insorgere di tali situazioni di pericolo occulto.
In sostanza, alla luce dei citati criteri, l’orientamento sopra riportato, riconduce la responsabilità della Pubblica Amministrazione nell’alveo dell’art. 2043 cc e quindi del generale criterio di imputazione del neminem laedere.

 Secondo orientamento: responsabilità oggettiva ex art. 2051 c.c.

Tale orientamento, invece, riconduce la responsabilità della Pubblica Amministrazione, proprietaria di una strada pubblica, per danni subiti dall’utente di detta strada, alla disciplina di cui all’art. 2051 c.c.

Va premesso che tale modello di responsabilità individuato dall’art. 2051 c.c., secondo il quale “Ciascuno è responsabile del danno cagionato dalle cose che ha in custodia, salvo che provi il caso fortuito” è un vero e proprio modello di responsabilità oggettiva dal quale il danneggiante può liberarsi solo dando la prova del caso fortuito.

Infatti come recentemente precisato, “il dettato dello stesso art. 2051 c.c., non prevede una responsabilità aquiliana, ovvero non richiede alcuna negligenza nella condotta che si pone in nesso eziologico con l’evento dannoso, bensì stabilisce una responsabilità oggettiva, che e’ circoscritta esclusivamente dal caso fortuito, e non, quindi, dall’ordinaria diligenza del custode.” (in tal senso Cassazione n. 12027 2017).

La giurisprudenza della Suprema Corte, ritiene la natura della responsabilità ex art. 2051 c.c. di tipo oggettivo, trovando la stessa piena giustificazione in ragione dei poteri che la particolare relazione con la cosa attribuisce al custode.

La responsabilità ex art. 2051 c.c. contempla due unici presupposti applicativi:

• la custodia del bene che consiste nel potere fattuale di effettiva disponibilità e controllo della cosa oltre che dal generale obbligo di custodia con conseguente operatività della presunzione di responsabilità ex art. 2051 c.c.
• la derivazione del danno dalla cosa ed incombe sul danneggiato la prova del nesso eziologico tra la cosa e l’evento lesivo e sul convenuto la prova del caso fortuito, ossia di un fattore estraneo alla sua sfera soggettiva, idoneo ad interrompere quel nesso causale, avente impulso causale autonomo e carattere di imprevedibilità e di assoluta eccezionalità; costituisce caso fortuito anche la riferibilità dell’evento a una condotta colposa dello stesso danneggiato.

Pertanto, qualora la causa del danno sia da imputare alle situazioni di pericolo immanente connesse alla struttura od alla conformazione stessa della strada e delle sue pertinenze causate dalla cattiva gestione della cosa in custodia, il danneggiato avrà diritto al risarcimento del danno, a meno che il decorso causale non sia interrotto da un evento imprevedibile e accidentale che escluda la responsabilità del custode: caso fortuito, fatto del terzo e autoproduzione del danno.

Quindi, la responsabilità di cui alla citata disposizione viene fondata sulla violazione del dovere di sorveglianza, gravante sul custode e da ciò ne discendono notevoli conseguenze in merito agli oneri probatori gravanti sul danneggiato e sul danneggiante.

Infatti come recentemente ribadito, “in tema di responsabilità ex art. 2051 c.c., il danneggiato è tenuto a fornire la prova del nesso causale fra la cosa in custodia e il danno che egli ha subito (oltre che dell’esistenza del rapporto di custodia), e solo dopo che lo stesso abbia offerto una tale prova il convenuto deve dimostrare il caso fortuito, cioè l’esistenza di un fattore estraneo che, per il carattere dell’imprevedibilità e dell’ eccezionalità, sia idoneo ad interrompere il nesso causale, escludendo la sua responsabilità.” (in tal senso Cassazione n. 13262/2016).

Quindi, “grava sul danneggiato l’onere di provare il nesso causale tra l’alterazione o la situazione di pericolo esistente sulla strada e il sinistro, raggiunta tale prova del nesso causale, è onere del custode, convenuto in giudizio per il risarcimento, dimostrare l’inidoneità in concreto della situazione a provocare l’incidente, o la colpa del danneggiato, od altri fatti idonei ad interrompere il nesso causale tra le condizioni del bene e il danno”  (si veda Cassazione n. 11225/2017).

Pertanto, accertato il nesso causale, il danneggiato non dovrà, dimostrare l’esistenza di alcuna insidia e trabocchetto, ovvero degli elementi oggettivi della non visibilità del pericolo e quelli soggettivi dell’imprevedibilità (impossibilità di avvistare tempestivamente il pericolo per evitarlo con l’uso della normale diligenza e prudenza), mentre spetterà invece alla Pubblica Amministrazione fornire, eventualmente, la prova liberatoria di aver fatto tutto ciò che era in suo potere affinché il danno non si verificasse.

Quindi, la Pubblica Amministrazione, quale custode di detta strada, per escludere la propria responsabilità, deve provare che il danno si è verificato per caso fortuito, non ravvisabile come conseguenza della mancanza di prova da parte del danneggiato dell’esistenza dell’insidia e trabocchetto, che questi, invece, non deve provare, così come non ha l’onere di provare la condotta commissiva o omissiva del custode, essendo sufficiente che provi l’evento danno ed il nesso di causalità con la cosa in custodia.

Stando all’interpretazione prevalente, per caso fortuito si intende un avvenimento imprevedibile, un quid di imponderabile che si inserisce improvvisamente nella serie causale come fattore determinante in modo autonomo dell’evento.

Il carattere eccezionale di un fenomeno naturale, nel senso di una sua ricorrenza saltuaria, anche se non frequente, non è quindi sufficiente, di per sé solo, a configurare tale esimente, in quanto non ne esclude la prevedibilità in base alla comune esperienza.

Rientra nel caso fortuito la condotta del danneggiato che risulta idonea ad interrompere il nesso causale tra la custodia e il pregiudizio.

Infatti, la condotta del danneggiato se idonea a interrompere il nesso eziologico esistente tra la causa del danno e il danno stesso (si vedano: Cassazione 18317/15, Cassazione n. 999/2014).

Quindi il caso fortuito può essere rappresentato anche dal fatto del danneggiato, purché idoneo ad interrompere del tutto il nesso causale tra bene in custodia ed evento dannoso e quindi a porsi come contributo utile alla produzione dell’evento dannoso.

Ciò posto, va comunque specificato che, una parte della giurisprudenza ricompresa in tale orientamento, al fine di evitare un’applicazione indiscriminata di tale forma di responsabilità oggettiva in capo all’ente proprietario della pubblica strada, ritiene che l’art. 2051 c.c. trovi applicazione, solo qualora tali beni non siano oggetto di un uso generale e diretto da parte dei terzi, ma vengano utilizzati dall’amministrazione medesima in situazione tale da rendere possibile un concreto controllo ed una vigilanza idonea ad impedire l’insorgenza di cause di pericolo ovvero, ancora, qualora trattisi di beni demaniali o patrimoniali che per la loro limitata estensione territoriale consentano una adeguata attività di vigilanza sulle stesse.

Quindi tale norma sarà applicabile tutte le volte in cui ricorra la possibilità concreta di esercitare la custodia del tratto di strada, possibilità da valutarsi alla stregua di criteri quali l’estensione della strada, la posizione, le dotazioni e i sistemi di assistenza che la connotano e quando sia stata proprio l’attività compiuta dalla Pubblica Amministrazione a rendere pericolosa la strada medesima.

In conclusione: “gli enti proprietari delle strade (e delle autostrade) sono tenuti a provvedere:
a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi;
b) al controllo tecnico dell’efficienza delle strade e relative pertinenze;
c) all’apposizione e manutenzione della segnaletica prescritta;
e considerato che a loro carico (così come dei relativi concessionari) è senz’altro configurabile la responsabilità per cosa in custodia disciplinata dall’articolo 2051 c.c., in ragione del particolare rapporto con la cosa che ai medesimi deriva dalla disponibilità e dai poteri di effettivo controllo sulla medesima“ (in tal senso Cassazione n. 18856/2017).

Ricostruito quindi il regime di responsabilità in termini di responsabilità oggettiva ex art. 2051 c.c., incombe, sul danneggiato, l’onere di provare l’esistenza del rapporto di custodia e la derivazione causale del danno evento dalla cosa, mentre, sulla pubblica amministrazione, grava, l’onere di dare la prova liberatoria costituita da un fattore esterno che spezzi il nesso causale presentando i caratteri del fortuito e quindi dell’imprevedibilità e dell’eccezionalità.

 

[1] Articolo 2043 – Risarcimento per fatto illecito
Qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno.
[2] Articolo 2051 – Danno cagionato da cose in custodia
Ciascuno è responsabile del danno cagionato dalle cose che ha in custodia, salvo che provi il caso fortuito.