Stipulazione del contratto da parte della Pubblica Amministrazione

4

nel caso in cui la stipulazione del contratto da parte della Pubblica Amministrazione non sia preceduta dalla registrazione dell’impegno contabile di spesa necessario per onorare l’obbligazione assunta, il contratto concluso deve ritenersi nullo, in quanto stipulato in violazione di norme imperative in materia di contabilità pubblica, con la conseguenza che ai sensi dell’articolo 191, comma 4, del D.Lgs. n. 267/2000, il rapporto obbligatorio si instaura con il funzionario pubblico che ha attivato un impegno di spesa per l’Ente Locale senza l’osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dello stesso e risponde, pertanto, di tale attività di spesa nei confronti del terzo contraente, il quale, pertanto, è tenuto ad agire direttamente e personalmente nei confronti di quest’ultimo e non già in danno dell’Ente, essendo preclusa anche l’azione di ingiustificato arricchimento per carenza del requisito, primario ed indefettibile, della sussidiarietà, che non sussiste laddove esista un’altra azione esperibile non solo contro l’arricchito, ma anche verso una persona diversa.

Tribunale|Salerno|Sezione 1|Civile|Sentenza|13 marzo 2020| n. 926

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

TRIBUNALE DI SALERNO

PRIMA SEZIONE CIVILE

Il Tribunale di Salerno, Prima Sezione Civile, nella persona del Dott. Mattia Caputo, in funzione di giudice di appello, ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nella causa iscritta al n. R.G. 1731/2014, avente ad oggetto: appello

TRA

PROVINCIA DI SALERNO (C.F.: (…)) in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa, giusta procura speciale alle liti del 17/2/2011, Rep. n. 19890, Racc. n. 3948 per Notaio Cl.Pe., giusta determina del dirigente del settore affari legali e contenzioso, dagli Avv.ti Fr.Te. e Lu.Te., elettivamente domiciliati in Salerno al Largo (…)

– APPELLANTE –

E

TV. S.r.l. (P.IVA: (…)), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa, giusta mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta, dall’Avv. Cr.To., presso il cui studio, sito in Salerno alla Via (…), elettivamente domicilia

– APPELLATA –

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con atto di citazione regolarmente notificato la PROVINCIA DI SALERNO ha proposto appello avverso la sentenza n. 376/2014 emessa dal Giudice di Pace di Salerno il 24/1/2014 e depositata in data 4/2/2014, mai notificata, deducendo:

che con ricorso al Giudice di Pace di Salerno TV. S.r.l. chiedeva ed otteneva il Decreto Ingiuntivo n. 1562/2012 con cui veniva ingiunta al pagamento di Euro 1.200,00 quale importo dovuto come corrispettivo per la realizzazione dello speciale giornalistico “Borsa Verde” del 2006, oltre accessori e spese della procedura monitoria;

che essa proponeva opposizione avverso il suddetto Decreto Ingiuntivo, contestando l’assenza dei presupposti di legge, stante l’assenza del contratto scritto in un rapporto con la Pubblica Amministrazione e la mancanza di un valido impegno di spesa a monte; che con sentenza n. 376/2014 il Giudice di Pace di Salerno rigettava l’opposizione, confermava il Decreto Ingiuntivo e la condannava al pagamento delle spese;

che la sentenza sarebbe errata laddove afferma “Risulta dalla documentazione prodotta che con nota 564 del 06.10.2005 la Provincia di Salerno chiedeva all’emittente di televisiva TV. di tenere un servizio speciale per il seminario del 07.10.2005 indicando nella stessa nota la disponibilità di Euro 1.000,00 oltre IVA. L’opposta rispondeva con nota di conferma di accettazione con nota del 06.10.2005 concludendo in tal modo il contratto poi eseguito”;

che, infatti, lo scambio epistolare tra le parti, oltre a non consentire di ritenere sussistente la forma scritta richiesta a pena di nullità dall’ordinamento ai sensi degli articoli 16 e 17 d el R.D. n. 2240/1923, non sarebbe riconducibile al Dirigente della Provincia di Salerno, cui sarebbe riservata tale facoltà ai sensi dell’articolo 107 del D.Lgs. n. 267/2000;

che ai fini della validità del contratto, gli articoli 16 e 17 del R.D. n. 2240/1923 richiederebbero la forma scritta “ad substantiam” dei contratti conclusi con la P.A. mediante sottoscrizione di un unico documento da parte del titolare dell’organo attributario del potere di rappresentare l’Ente nei confronti dei terzi;

che, invece, se è vero che la legge sulla contabilità dello Stato consente la conclusione di contratti pubblici a mezzo di corrispondenza, è altrettanto vero che ciò è consentito soltanto per i rapporti con le imprese commerciali e, comunque, esigerebbe la manifestazione di volontà proveniente dal Dirigente;

che, invece, lo scambio di corrispondenza nel caso di specie non sarebbe riferibile in alcun modo al Dirigente; che la sentenza sarebbe errata laddove il Giudice di prime cure afferma “la Provincia di Salerno ha ottenuto una prestazione professionale da parte dell’opposta la quale ha eseguito secondo l’accordo convenuto la sua opera, facendo si che l’effetto positive sia stato ottenuto dalla committente, senza che corrispondesse il relativo impegno economico”; che, infatti, ai sensi Proc. n. R.G.A.C. 1731/2014 – Sentenza dell’articolo 191 del D.Lgs. n. 267/2000 gli Enti Locali potrebbero effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, co. 5, laddove tale procedura nel caso di specie non sarebbe stata osservata, non essendovi alcun impegno di spesa da parte della PROVINCIA DI SALERNO;

che l’articolo 191, comma 4, del D.Lgs. n. 267/2000 prevederebbe che allorquando vi sia acquisizione di beni e servizi in violazione della corretta procedura di cui sopra, il rapporto obbligatorio intercorre tra il private fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura, con conseguente assenza di legittimazione passiva, nella fattispecie concreta, della PROVINCIA DI SALERNO.

In virtù di quanto innanzi esposto la PROVINCIA DI SALERNO ha formulato le seguenti conclusioni: accogliere l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza n. 376/2014 del Giudice di Pace di Salerno, accogliere l’opposizione proposta e revocare il Decreto Ingiuntivo n. 1562/2012; con vittoria delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

Si costituiva in giudizio la TV. S.R.L., deducendo:

che il primo motivo di appello sarebbe infondato, in quanto vi sarebbe nel caso di specie il contratto scritto e sottoscritto dalle parti, ancorché mediante scambio di corrispondenza, atteso che la fattispecie contrattuale da cui scaturisce il credito azionato in via monitoria sarebbe disciplinata dal “Regolamento per l’acquisizione in economia di beni e servizi” approvato dal Consiglio Provinciale con la Deliberazione n. 66 del 16/7/2012, trattandosi di spesa inferiore ad Euro 100.000,00 e tra tali categorie rientrerebbe anche la prestazione da essa eseguita, riguardando il Regolamento espressamente la “telecomunicazione”, l'”informazione” e la “comunicazione”;

che, in particolare, l’articolo 10 del suddetto Regolamento prevederebbe che i contratti di cottimo possono essere conclusi anche mediante scambio di corrispondenza, che è quanto accaduto nella fattispecie concreta, ove ove con Nota del 6/10/2005, prot. n. 564 la PROVINCIA DI SALERNO chiedeva di promuovere una propria manifestazione denominate “Borsa Verde 2005” e con Nota del 6/10/2005 prot. n. 564 essa accettava, di talché il contratto si perfezionava;

che tale contratto ha avuto regolare esecuzione senza essere mai contestato;

che anche il secondo motivo di appello relativo alla mancanza dell’impegno di spesa da parte della PROVINCIA DI SALERNO non sarebbe fondato, in quanto quest’ultima si sarebbe limitata ad inviare un proprio preventivo di spesa in ordine alla richiesta di spot da 30 secondi da mettere in onda nella fascia TG (…) la durata di sette giorni; che l’eventuale inesistenza dell’impegno di spesa costituirebbe un problema attinente alla sfera interna ed amministrativa della PROVINCIA DI SALERNO;

che, ad ogni modo, il Giudice di Pace di Salerno ha accertato e dichiarato che “In buona sostanza, la Provincia di Salerno ha ottenuto una prestazione professionale da parte dell’opposta, la quale ha eseguito secondo l’accordo convenuto la sua opera, facendo si che l’effetto positivo sia stato ottenuto dalla committente, senza che corrispondesse il relativo impegno economico”; che, dunque, tale attività non è mai stata contestata o disconosciuta dalla PROVINCIA DI SALERNO;

che il soggetto che ha commissionato l’attività di comunicazione avrebbe agito sempre e comunque in nome della PROVINCIA DI SALERNO, ragion per cui l’attività sarebbe stata da essa eseguita a vantaggio dell’Ente locale;

che, dunque, in ogni caso la sentenza di primo grado dovrebbe essere confermata in relazione alla domanda da essa proposta di condanna della PROVNCIA DI SALERNO per ingiustificato arricchimento;

che l’utilità della prestazione da essa eseguita sarebbe stata confermata dal teste Fasano, il quale ha dichiarato “lo spot della manifestazione Archeosport è andato in onda per sette giorni in tutte le edizioni del tg (…) news e del tg (…)

In virtù di quanto innanzi esposto TV. S.r.l. ha formulato le seguenti conclusioni: rigettare l’appello, in quanto infondato in fatto ed in diritto e, per l’effetto, confermare la sentenza n. 376/2014 del Giudice di Pace di Salerno; con vittoria delle spese di lite ed accessori del doppio grado di giudizio; condannarsi la PROVINCIA DI SALERNO al risarcimento dei danni ex art. 96 c.p.c.

Ciò posto, è ora possibile decidere il gravame.

Con il primo motivo di appello la PROVINCIA DI SALERNO lamenta che la sentenza impugnata sarebbe errata laddove ha considerato come validamente esistente il contratto tra le parti, ancorché esso sia stato concluso mediante corrispondenza e, pertanto, sarebbe affetto da nullità ai sensi degli articoli 16 e 17 del R.D. n. 2240/1923.

Il motivo di appello è infondato e va rigettato.

Secondo la giurisprudenza consolidata della Suprema Corte, infatti, (“e – multis” Cass. Civ., n. 16307/2018) i contratti conclusi con la Pubblica Amministrazione devono avvenire, Proc. n. R.G.A.C. 1731/2014 – Sentenza pena la loro nullità, mediante sottoscrizione da parte di tutti i contraenti su un unico documento, fatta salva la deroga prevista dall’articolo 17 del R.D. n. 2440 del 1923 per i contratti con le imprese commerciali, che possono essere conclusi attraverso atti non contestuali, a mezzo di corrispondenza, “secondo l’uso del commercio”. Orbene, deve ritenersi che nel caso di specie operi la deroga di cui all’articolo 17 del Regio Decreto n. 2440/1923 che consente la conclusione dei contratti con la P.A. mediante lo scambio di corrispondenza, come pacificamente accaduto nella vicenda in esame, allorquando vi sia un”impresa commerciale”, da individuarsi secondo la nozione di cui all’articolo 2195 c.c. che ricomprende, tra l’altro, le imprese che esercitano un’attività industriale diretta alla produzione di servizi, quale è certamente la TV. S.R.L., attesa la sua conformazione quale società di capitali e la tipologia di attività da essa svolta, consistente nella produzione di servizi nell’ambito della comunicazione e della telecomunicazione.

Da ciò consegue che nel caso di specie il Giudice di prime cure ha, dunque, correttamente ritenuto validamente stipulato tra le parti il contratto per il cui pagamento del corrispettivo l’odierna appellata ha chiesto ed ottenuto il Decreto Ingiuntivo n. 1652/2012.

Parte appellante ha poi dedotto che la sentenza di primo grado sarebbe errata laddove il Giudice di Pace di Salerno non ha comunque tenuto conto che la manifestazione di volontà proveniente dalla P.A. – sempre che si sostanzi in un atto avente la forma scritta “ad substantiam” – deve provenire dall’organo titolare del potere rappresentativo dell’Ente, cioè dell’organo legittimato a formare e manifestare la volontà dell’Ente nei rapporti coi terzi. Anche questa doglianza è infondata e non può trovare accoglimento.

Dall’esame della documentazione in atti, infatti, risulta che con Nota Prot. n. 564 del 6/10/2005 (cfr. all. 3 della produzione di primo grado di parte appellate) che l’Assessore della Provincia di Salerno Co.Ma. chiese alla TV. S.r.l. l’esecuzione della prestazione di talché, essendo l’Assessore un soggetto che opera all’interno della Giunta della Provincia (e di cui, peraltro, il Presidente della Provincia è anche Presidente della Giunta), esso deve ritenersi soggetto in grado di formare e manifestare legittimamente la volontà della P.A. nei confronti dei terzi.

Da ciò consegue che la volontà di concludere il contratto per cui è causa è stata correttamente manifestata da un organo legittimato a ciò, ovvero l’Assessore della Provincia di Salerno.

Con il secondo motivo di appello la PROVINCIA DI SALERNO si duole che il Giudice di Pace di Salerno avrebbe errato allorquando ha rigettato l’opposizione da essa proposta, senza tenere conto che ai sensi dell’articolo 191 del D.Lgs. n. 267/2000 gli Enti Locali possono effettuare spese soltanto se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, co. 5.

Il motivo di appello è fondato e merita accoglimento.

Come chiarito dall’interpretazione giurisprudenziale più recente (cfr. Cass. Civ., n. 2447/2015; Cass. Civ., n. 21551/2018; Cass. Civ., n. 29911/2018) nel caso in cui la stipulazione del contratto da parte della Pubblica Amministrazione non sia preceduta dalla registrazione dell’impegno contabile di spesa necessario per onorare l’obbligazione assunta, il contratto concluso deve ritenersi nullo, in quanto stipulato in violazione di norme imperative in materia di contabilità pubblica, con la conseguenza che ai sensi dell’articolo 191, comma 4, del D.Lgs. n. 267/2000, il rapporto obbligatorio si instaura con il funzionario pubblico che ha attivato un impegno di spesa per l’Ente Locale senza l’osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dello stesso e risponde, pertanto, di tale attività di spesa nei confronti del terzo contraente, il quale, pertanto, è tenuto ad agire direttamente e personalmente nei confronti di quest’ultimo e non già in danno dell’Ente, essendo preclusa anche l’azione di ingiustificato arricchimento per carenza del requisito, primario ed indefettibile, della sussidiarietà, che non sussiste laddove esista un’altra azione esperibile non solo contro l’arricchito, ma anche verso una persona diversa.

Da ciò consegue che, considerato che nel caso di specie risulta provato che non vi è stato alcun impegno contabile di spesa da parte della PROVINCIA DI SALERNO per poter adempiere all’obbligazione assunta dall’Assessore mediante l’invio alla TV. S.r.l. della Nota prot. n. 564 del 2/10/2005, il contratto concluso e per il cui pagamento del corrispettivo l’appellata ha agito in via monitoria, ottenendo il Decreto Ingiuntivo n. 1652/2012 opposto nel giudizio di primo grado, è nullo.

Pertanto il Giudice di Pace di Salerno ha errato laddove, pur non essendovi alcun regolare impegno di spesa da parte della PROVINCIA DI SALERNO, ha comunque ritenuto il contratto tra le parti valido e, di conseguenza, ha rigettato l’opposizione avverso il Decreto Ingiuntivo n. 1652/2012, confermandolo.

Dunque, considerato che in base al disposto dell’articolo 191, comma 1, del D.Lgs. n. 267/2000 come interpretato dalla giurisprudenza di legittimità più recente, il mancato impegno di spesa comporta la nullità del contratto concluso dalla P.A. con i terzi, ne consegue che l’appello è fondato e va accolto e, per l’effetto, il Decreto Ingiuntivo n. 1652/2012 va revocato.

L’accoglimento dell’opposizione proposta dalla PROVINCIA DI SALERNO impone ora di esaminare la domanda proposta in via riconvenzionale e subordinata dalla TV. S.r.l. in primo grado, diretta ad ottenere la condanna dell’appellante al pagamento di un indennizzo per ingiustificato arricchimento ai sensi dell’articolo 2041 c.c.

La domanda è inammissibile.

Sul punto, infatti, la Corte di Cassazione (“ex multis” Cass. Civ., n. 29911/2018) ha stabilito che nel caso di mancanza di rapporto obbligatorio tra la P.A. e privato – sia che ciò sia dovuto all’assenza del requisito della forma scritta, sia alla mancata osservanza delle norme contabili, per il mancato impegno di spesa – il rapporto obbligatorio non è riferibile in alcun modo all’Ente pubblico, ma intercorre, ai fini della controprestazione, tra il privato e l’amministratore o il funzionario che abbia assunto l’impegno; tale inderogabilità non conosce eccezioni (come chiarito da Cass. Civ., SS.UU., n. 26657/2014), di talché, considerato che nei confronti di quest’ultimo il privato può proporre l’azione di cui all’articolo 191, comma 4, del D.Lgs. n. 267/2000, difetta il requisito, indefettibile ai fini dell’ammissibilità dell’azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c., della “residualità” del suddetto rimedio, che presuppone che non via sia alcuno strumento di tutela apprestato dall’ordinamento per rimediare all’ingiustificato arricchimento di una parte in danno di un’altra.

Alla luce di quanto innanzi esposto consegue che la domanda riconvenzionale proposta da TV. S.r.l. è inammissibile per difetto di residualità.

L’accoglimento dell’appello, con conseguente riforma della sentenza n. 376/2014 del Giudice di Pace di Salerno comporta altresì la riforma del capo della sentenza relativo alle spese di lite, che sono state poste a carico della PROVINCIA DI SALERNO, in quanto soccombente in virtù del rigetto dell’opposizione a Decreto Ingiuntivo da essa proposta. Pertanto, stante l’accoglimento dell’appello, la sentenza di primo grado va riformata anche “in parte qua” e, pertanto, considerato l’accoglimento dell’opposizione avverso il Decreto Ingiuntivo n. 1652/2012 e la conseguente revoca dello stesso, le spese del primo grado di giudizio, così come liquidate dal Giudice di Pace di Salerno, sono poste a carico di TV. S.r.l.

Le spese del presente grado di giudizio seguono il criterio generale della soccombenza e, pertanto, considerato che l’appello è stato accolto, sono poste a carico della TV. S.r.l. e, considerate la natura, il valore (Euro 1.200,00) e la complessità delle questioni (media), in assenza di nota spese, si liquidano in dispositivo secondo i criteri di cui al D.M. n. 55/2014 (così come modificato con D.M. n. 37/2018) in complessivi Euro 2.738 a titolo di compensi professionali (di cui Euro 438,00 per la fase di studio; Euro 370,00 per la fase introduttiva; Euro 1.120,00 per la fase istruttoria/trattazione; Euro 810,00 per la fase decisionale), oltre rimborso spese vive pari ad Euro 160,00 rimborso spese generali nella misura del 15% come per legge, I.V.A. e C.P.A.

L’accoglimento dell’appello comporta altresì il rigetto della domanda di parte appellata di condannarsi la PROVINCIA DI SALERNO per lite temeraria, atteso che questa postula innanzitutto la soccombenza totale del soggetto che si assume abbia agito in mala fede o colpa grave, laddove nel caso di specie la parte appellante è risultata vittoriosa.

P.Q.M.

Il Giudice, definitivamente pronunziando, disattesa ogni contraria istanza, difesa ed eccezione, così decide:

1) Accoglie l’appello proposto dalla PROVINCIA DI SALERNO e, per l’effetto, in riforma della sentenza n. 376/2014 del Giudice di Pace di Salerno, accoglie l’opposizione avverso il Decreto Ingiuntivo n. 1652/2012 e lo revoca integralmente;

2) Dichiara inammissibile la domanda riconvenzionale di condanna per ingiustificato arricchimento proposta dalla TV. S.R.L.;

3) Accoglie l’appello proposto dalla PROVINCIA DI SALERNO e, per l’effetto, in riforma della sentenza n. 376/2014 pone le spese di lite, così come liquidate in primo grado, a carico della TV. S.R.L.;

4) Condanna la TV. S.r.l. al pagamento delle spese di lite del presente grado di giudizio, che si liquidano in complessivi Euro 2.738,00 per compensi professionali, oltre rimborso spese vive pari ad Euro 160,00, oltre rimborso spese generali nella misura del 15% come per legge, I.V.A. e C.P.A.

Così deciso in Salerno il 12 marzo 2020.

Depositata in Cancelleria il 13 marzo 2020.

Laureato nell’anno accademico 2012/2013 all’Università degli Studi di Napoli Federico II, con una tesi in diritto bancario intitolata “Le nuove garanzie bancarie”. Sono iscritto all’ordine degli avvocati di Torre Annunziata, dal maggio del 2013, immediatamente dopo aver conseguito la laurea ed ho superato l’esame di abilitazione all’esercizio della professione forense nel novembre del 2015. Ho inoltre seguito il 1° Corso per curatore fallimentare e commissario giudiziale tenuto dal consiglio dell’ordine degli avvocati di Torre Annunziata nel 2016. La sede principale della mia attività professionale è in Sorrento, ma esercito la professione di avvocato su tutto il territorio italiano

LASCIA UN COMMENTO

Please enter your comment!
Please enter your name here

Questo sito usa Akismet per ridurre lo spam. Scopri come i tuoi dati vengono elaborati.